应该坚持告诫在先原则

采取强制执行措施
基本案情
某市纺织品公司２００１年１１月实现增值税２１５６万元，
当地国税分局税务人员多次电话催缴，至２００１年１２月２０日仍
未缴纳。
１２月２１日，税务人员依法查询了该公司的银行存款账户，发
现其账上刚到３０余万元货款。于是，税务人员回分局后填制了《扣
缴税款通知书》，经分局长签字批准后，通知银行从该公司账上扣缴
所欠的２１５６万元税款和１０７８元滞纳金。
公司经理得知此事后，非常生气，认为国税分局不打招呼就扣了
钱，还扣了滞纳金，有损企业形象。经咨询，他们认为，国税分局在
扣缴前未先行告诫企业，违反了《税收征管法》的有关规定。于是，
该公司以违法扣缴企业存款为由，将国税分局告上了法庭，请求法庭
撤销国税分局的强制执行行为。
法庭判决
在法庭调查中，国税分局提出，在扣缴税款前，税务人员已多次
电话催缴，已履行了告诫程序，符合《税收征管法》的规定，法庭应
予以维持。
但纺织品公司提出，企业法定代表人并未收到税务机关的催缴税
款通知，而且电话催缴也无凭据，因此属违法行为，应予撤销。
经审理，法庭支持了该公司的请求。判决国税分局强制扣缴纺织
品公司税款和滞纳金的行为违反了《税收征管法》第四十条的规定，
予以撤销。
法理分析
分析本案，国税分局主要败在程序错误上。对纳税人采取税收强
制执行措施，是有严格的法定程序规定的。
《税收征管法》第四十条规定：从事生产、经营的纳税人、扣缴
义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定
的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳
的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列强制
执行措施：
（一）书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税
款；
（二）扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳税款的
商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。
税务机关采取强制执行措施时，对前款所列纳税人、扣缴义务
人、纳税担保人未缴纳的滞纳金同时强制执行。
根据该条的规定，税务机关采取税收强制执行措施时，必须坚持
告诫在先的原则，即纳税人未按照规定的期限缴纳税款的，应当发出
《催缴税款通知书》，先行告诫，责令限期缴纳，在逾期仍不缴纳
时，再采取强制执行措施。
从上述案情可以看出，在采取强制执行措施前，虽然税务人员电
话进行了催缴，但这种行为并没有法律效力。因为，原《税收征管
法》实施细则第五十一条规定：纳税人未按照规定的期限缴纳税款
的，由税务机关发出催缴税款通知书，责令限期缴纳。也就是说，要
以正式文书的形式通知纳税人。从上述分析可以看出，国税分局在扣
缴纺织品公司税款前，未以正式文书的形式告诫纳税人，应属未依法
履行“责令限期缴纳”法定程序的行为，违反了《税收征管法》的规
定。
为了维护纳税人的合法权益，《税收征管法》等法规对税收强制
执行措施的内容、程序和适用范围等方面都作了具体规定。不依法实
施税收强制执行措施，就可能侵害纳税人的合法权益，在行政诉讼中
就要败诉，就要负赔偿责任。因此，税务机关在采取税收强制执行措
施时应注意把握其原则要求。
（一）要坚持法定原则。首先，执行机关必须合法。《税收征管
法》第四十一条规定：采取税收强制执行措施的权力，不得由法定的
税务机关以外的单位和个人行使。其次，采取强制执行措施必须有法
律依据。根据《税收征管法》的规定，强制执行仅适用于未按照规定
期限缴纳或者解缴税款，并经责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的从事生
产、经营的纳税人和扣缴义务人、纳税担保人。对非从事生产、经营
的纳税人不得采取强制执行措施。第三，必须依照法定程序进行。一
要责令限期缴纳；二要经县以上税务局（分局）局长批准。
（二）要坚持说服教育和强制相结合原则。在采取强制执行措施
前，必须告诫纳税人，责令其限期缴纳，通过说服教育工作，给予纳
税人依法自觉履行纳税义务的机会。
（三）要坚持执行标的有限原则。首先不得超出纳税人的应纳税
款，即扣押、查封、依法拍卖或者变卖的商品、货物或者其他财产，
“其价值相当于应纳税款”。第二，应当保留生活必需品。《税收征
管法》第四十条规定：“个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和
用品，不在强制执行措施的范围之内。”
（四）要坚持保护纳税人合法权益原则。实施扣押、查封、拍卖
或者变卖等强制执行措施时，应当通知被执行人或其成年家属到场，
否则不能直接采取扣押和查封措施。但被执行人或其成年家属接到通
知后拒不到场的，不影响执行。将查封、扣押的商品、货物或者其他
财产变价抵缴税款时，应按照规定交由依法成立的拍卖机构拍卖或者
交由商业部门按市场价格收购。国家禁止自由买卖的物品，应交有关
单位按照国家规定的价格收购，不能贱价作卖。