分税制与地方税制改革 １９９４年，我国实施分税制财政管理体制。六年来，这一改革，对于
理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏
观调控能力，都发挥了积极作用。但也存在一些有待于深化改革加以完善的问题。本文试就此谈几
点看法。 一、分税制改革没有到位 根据事权与财权相结合的原则实施分税制的要求来看，
这一改革还没有到位，主要表现在以下几个方面： （一）分税不分权，没有实现实际意义上的
分税制。长期以来，我国税收管理体制一直延续计划经济时期所形成的高度集中的由中央统一税政
的管理体制。既没有适应社会主义市场经济的发展进行调整，也没有因实行分税制而作相应改变。
仅将屠宰税和筵席税这两个有待于废除的税种下放给地方管理，明确省级政府可以根据实际情况决
定继续征收或者停止征收以外，其余所有地方税税种的立法、实施和调整权，包括开征、停征和税
率调整以及减免税等都集中于中央，地方能够因地制宜处置的余地很小。分税的基础是分权，只分
税不分权，是一种划分收入的征收办法，并非实际意义上的分税制。从我国幅员辽阔，地区间经济
发展水平和资源条件存有较大差别的实际情况考虑，在现阶段，我国的税收管理体制宜实施集权与
分权相结合模式，只分税不分权，不符合我国实施分税制的取向。税收管理权限既要适当集中，以
有利于税制统一，增强中央的宏观调控能力，也要有地方的适度分权，以利于地方因地制宜地调控
区域性资源配置；有利于发挥地方政府开辟税源、充分利用区域性资源优势组织收入和调节收入分
配的积极性；促进地方税收体系的建立和完善。 （二）财权与事权不相称，地方税收入难以适
应地方财政来源的主体需要。 当前，由于中央与地方事权范围划分尚不够清晰，存在着交叉、
重叠和包揽过多的现象，导致中央与地方的财力划分只能是粗线条的，与实际需要存有一定差距。
目前，地方政府负有区域性的资源配置职能，承担着地方建设、社会安定、发展科技，兴办教育以
及推进社会保障制度等，财权与事权不相称的矛盾日益突出。而实行分税制划给地方的又多是一些
小税种，税基小，收入少，覆盖面窄，增收余地不大，难以成为地方财政的主体来源。在此情况下
，地方为了平衡财政收支，就不得不在税收以外寻求财源，出台了一些名目繁多的收费项目，使预
算外资金逐年扩大，甚至出现了非税收入超过地方税收入的局面。其中，一个很重要的原因是分税
制财政管理体制不到位。 （三）收入划分犬牙交错，难以形成地方税体系。１９９４年实行分
税制财政管理体制，按税种划分为中央税、地方税和共享税，但在实施中，又有多项标准，把地方
税种的某些收入划归中央。这样一来，不仅导致分税制不规范，把一些划归地方税的税种变相地成
为共享税，形同“分钱”，背离了分税制的初衷，增加了征管难度，甚至发生混库。更主要的是，
由于存在着用行政手段分割地方税税种收入所形成的收入归属的不确定性，也就很难按分税制要求
建立稳定的、有实效的地方税收体系。 二、地方税制改革滞后 六年来，完善税制的改革集
中于中央税的主体税种，对完善地方税制的改革基本上是原地踏步。对于如何构造适应社会主义市
场经济体制，能够与地方财权、事权相适应的地方税收体系，虽然有所调研探讨，也一直处于酝酿
构思阶段，没有实质性进展，明显滞后于经济发展和实施分税制财政管理体制的需要。 （一）
税制老化和内外两套税制的状况没有改变。１９９４年实施分税制的财政管理体制，划为地方税的
税种有１８种之多，除了营业税、企业所得税和个人所得税是１９９３年公布的条例和税法以外，
其余都是１０年以前公布的暂行条例。企业所得税、房产税和车船使用税又一直是内外两套税制，
从改革开放算起，也是长达２０年没有统一。完善地方税制的改革，受主观和客观原因的制约，长
期没有真正排上位置，工作力度不大，而处于停滞状态。 （二）地方税的主体税种尚未形成。
分税制划归地方税的税种数量不少，但是除了营业税，地方企业所得税和个人所得税以外多是一些
税源分散、征收难度大，收入不稳定的小税种，难以形成规模收入，没有当家的主体税种。如何构
造具有长期稳定增长税源的地方税主体税种，是改革完善地方税制的核心要求。 （三）立法级
次较低影响依法行政的权威性和严肃性。在地方税的税种中，除了个人所得税是全国人大通过的税
法和农业税条例是全国人大常委会通过发布的以外，其余税种都是行政法规的暂行条例，长期没有
经国家最高权力机关全国人民代表大会立法公布。立法级次低，易滋政策多变和修修补补变通行事
，不利于树立依法征税的权威性和严肃性，不利于增进税收法制建设，强化税收法制。 作者
单位：中国国际税收研究会