明确目标建立健全以规范税收执法为重点的管理机制

依法治税是一个长期、复杂、艰巨的系统工程，我们既要把
依法治税作为税收工作的重要战略目标始终坚持，又要根据不同
发展阶段的要求，采取切实有效的措施，分步推进，重点突破。
概括起来，依法治税的总体要求是：以马克思主义基本理论为指
导，在依法治国的总体框架下，将依法治税作为税收工作的灵魂
贯彻始终，自觉维护税法的权威，确保税法得到普遍、公正、准
确、有效的实施，逐步形成有中国特色的完善的税收法律体系、
规范的税收执法体系、有效的税收执法监督体系和健全的税收保
障体系，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
各级税务机关都要客观、合理地确定每个阶段、每年的奋斗
目标，逐个解决，分期实现。只要这样，才能扎扎实实，确保依
法治税工作稳中求进。″十五″期间，根据社会和经济发展的客
观需要，推进依法治税要与经济体制改革和民主法制建设同步进
行，协调发展。其指导思想是：以邓小平理论和江泽民同志“三
个代表”重要思想为指引，坚决贯彻依法治国基本方略，结合深
化税制改革和征管改革，将税收工作的重心转向法治导向型；以
提高税务执法队伍素质为着力点，以信息化建设为切入点，以建
立健全内部执法监督机制为突破点，以整顿和规范税收秩序为着
重点，进一步规范税收执法行为，全面提升依法治税水平。具体
目标是：
税收法制基本完备。基本建立科学、完善的与社会主义市场
经济体制相适应的税法体系，具体包括：加快税收基本法的立法
进程，提升税收实体法的法律级次，完善流转税制，统一所得税
制，建立健全规范、稳定的地方税制，推动农村税费改革，完善
税收程序法律制度，清理整合现行各项税收规定。

执法行为全面规范。按照新征管法要求，进一步规范征收、
管理、稽查、内部监督的机构设置，基本实现税收征管的信息
化，形成专业化管理为主、综合性管理为辅、职责分离、相互制
约的执法机制。
执法监督严密有力。以法制机构为主体，实现对税收执法进
行全过程、全方位的日常监督；全面推行税收执法责任制和过错
追究制，实现以执法质量考核和外部评议相结合的考核管理机
制。
执法保障明显改善。明确税收协助的法定义务，初步建立立
体式、网络状的社会协税护税体系；建立税务警察；改革税务经
费管理制度，保障税收执法的需要。
队伍素质显著提高。全面落实″三项建设和两权监督″的有
关规定，大力加强法制宣传和教育培训，全面推行执法人员资格
认证制度，提高执法队伍的政治素质和业务素质，造就一支政治
过硬、业务熟练、作风优良的税务干部队伍。
为了实现上述五个目标，必须要突出重点，抓住重点。当
前，我们要重点建立和完善四个方面的机制：
（一）建立健全规范的税收行政立法机制
一是要严格遵守立法权限。立法法和有关税法已经明确规定
了法律、法规、规章及规范性文件在税收事项上的立法权限，各
级税务机关必须要严格遵守，特别是不得擅自出台税收优惠政
策，不制定与上位法相抵触的税收规范性文件，不越权解释税收
法律、法规和规章，避免层层授权、层层补充。同时，还应当注
意与同位阶税法的一致性和其他相关法律制度的相容性，避免″
依法打架″。
二是要遵守立法程序。各级税务机关应当建立并完善税收规
范性文件的制定制度，认真履行规划、起草、征求意见、审核把
关、集体审议、公告、备案等立法的必经程序。各项税收行政立
法的基础调研应当充分，要采取听证会、座谈会等多种形式，广
泛听取各方意见，特别是认真听取纳税人的意见和建议，尊重纳
税人的知情权。
三是要提高立法质量。各级税务机关在制定税收规范性文件
时，应当注重立法技术，做到依据合法、结构严谨、表述准确、
利于操作。尤其是除法律允许的特别规定外，要严禁税收规范性
文件溯及既往。
四是要保持立法的系统性。各级税务机关应当建立税收规范
性文件的定期清理制度，定期对各项制度规定进行整合，对越权
制定的、违反法定程序的要立即停止执行，对明显不合理的要在
法定权限内尽快修订，将分散的税收规定适当归并。要在依法治
税的前提下，用改革和发展的眼光来处理经济生活中出现的各类
税收问题，切实维护国家税法的严肃性和统一性。
五是要提高税法的透明度。税法不仅税务机关要执行，纳税
人也要执行，因此税法应当广为人知。要改变过去单纯靠层层转
发红头文件执行政策的做法，利用各种媒体和信息网络技术，确
定法定的公告方式，实行规范的税法公告制度。凡未经公告的税
收规范性文件，一律不具有法律效力。税法一经公布，征纳双方
都必须执行。
（二）建立科学、高效的税收征管机制
一要实行集约化管理，上收税收执法权。要因地制宜收缩基
层征管机构，积极推行多种申报和纳税方式，大幅度提高集中征
收程度，减少执法主体。
二要实行专业化管理，分解税收执法权。要按照专业化管理
要求和专业职能不交叉的原则，科学设置机构和人员。要科学进
行业务重组，合理配置征管资源，使征、管、查职能分离，形成
相互制约、相互监督、相互促进的制衡关系，提高征管效率。
三要加快信息化建设，制约税收执法权。信息化建设是规范
执法的切入点和重要手段，是解决执法随意性的重要保证。加快
信息化建设要以金税工程为龙头，加快建设″一个网络、一个平
台、四个系统″，加快推行一体化的税收征管统一软件，加强计
算机网络建设和应用。要根据依法治税发展的内在规律，按照信
息采集、审核、加工、应用的内在要求，盘活散置于征管一线的
大量信息流，与业务流进行有机整合，通过信息预警、监控、协
调等系统的建立，实现信息共享，提升信息处理效率和质量，实
行信息化对税收执法的自动监控和自动考核，尽快实现从″人管
人″到依靠″制度管人″、借助″机器管人″的根本转变，从手
段上促进规范执法。
四要优化纳税服务，规范税收执法权。税务机关既要规范执
法，又要优化服务。各级税务机关一定要管理与服务并重，在执
法中服务，在服务中执法。要逐步建立健全限时服务、首问责
任、政务公开以及文明征税等各项规范服务体系。当前，规范纳
税服务的重点是首问责任和执法公开。在征、管、查专业化分工
之后，要简化办税程序，实行窗口服务，谁接受申请谁就要负责
督促所有内部程序的运行，限时答复，真正为纳税人排忧解难，
减轻纳税人负担。要将执法依据、执法程序、执法主体、执法责
任、处罚结果向纳税人和社会公开，防止暗箱操作，有效监督税
收执法权，保护纳税人的合法权益。
深化征管改革，要注意从实际出发，与当地的经济发展、信
息化建设水平相适应，不可一刀切，应体现城乡有别，东西部有
别，国地税有别。要认真、妥善地做好基层的机构设置、岗责划
分和人员调整工作，试点成熟后再全面铺开，总局也将在适当时
候正式出台新的征管改革方案。
（三）建立以执法责任制为核心的考核管理机制
推行税收执法责任制，主要应从以下四个方面入手：
第一，分解岗位职责。定岗定责是建立执法责任制的基础。
要按照法定权限，结合新型征管模式的建立和征管、机构、人事
制度三项改革，以岗定责，以责定人，构建完整的岗责体系。要
按照分解后的岗位职责，以书面形式明确每个执法人员的执法职
责和任务。
第二，明确工作规程。设计好工作流程是建立执法责任制的
重点。要按照法治的要求，细化每个执法岗位的工作规程，包括
详细的工作步骤、顺序、时限、形式和标准。要注意各个岗位工
作规程的有机衔接，保证执法机制高效运行。
第三，开展评议考核。评议考核是实施执法责任制的关键。
要定期组织以执法质量为主要内容的各执法岗位相互之间、上下
之间的内部考核。考核要充分利用科技手段，考核指标要尽量量
化，反映执法行为的真实情况。要在执法公开化的基础上，适时
组织纳税人和社会各界对执法人员的执法情况进行外部评议。评
议考核的结果应作为评价执法人员和税务机关工作好坏的主要依
据，并逐步与执法等级管理制度挂钩，奖优罚劣。
第四，严格过错追究。追究是实施执法责任制的保障，没有
追究就没有执法责任的落实。过错追究主要是对造成国家税收利
益损失的或纳税人权益受到侵害的、导致行政或法律救济中税务
机关承担责任的，以及经内部监督限期整改而未整改的违法行为
进行追究。需要强调的是：过错追究是手段而不是目的，最终都
是为了促进规范执法，是为了防止干部不犯或少犯错误，更好地
保护干部。所以，在进行过错追究的同时，必须要大力加强教育
和培训，加强整改。
（四）建立健全严密的内部执法监督机制
１、加强对税收执法行为的事前监督
所谓事前监督，就是对抽象行政行为进行的监督，从而强化
源头控制，确保执法依据合法。加强事前监督，要严格执行好税
收规范性文件的会签制度、地方性税收法规、规章、规范性文件
的备查备案制度和执法程序、执法文书的归口管理制度。今后，
凡是具有普遍约束力的税收规范性文件在出台之前，必须要经过
法制机构统一审核把关，凡未经法制机构会签的规范性文件一律
不得出台，这既是一项制度，也是一条纪律。各级税务机关必须
按规定将规范性文件报备，接受备案的上级税务机关要定期备
查，发现问题及时纠正，对故意隐瞒不报的，要严肃追究有关领
导和直接责任人的行政责任。要清理和简化已经实施的执法程序
和文书，把重复设置的和不规范的进行归并和清理，今后新出台
的各种程序规定和文书，一律要经过法制机构审核把关，防止政
出多门。
２、加强对重点环节执法行为的事中监督
所谓事中监督，就是要把那些权力比较集中的执法环节进行
适当的权力分解，重在强化过程控制，防止权力的滥用和执法随
意性。当前，事中监督的主要内容是：一要认真执行重大税务案
件集体审理制度。各地要严格执行重大税务案件审理办法，结合
本地的实际情况合理确定重大税务案件的标准，必须保证全年不
少于１０％的税务案件经过审理委员会审理；在审理过程中要坚
持原则，集体审理，严格把关，实行回避制度，切实提高审理质
量和效率；经过审理的案件，处理决定一律要以审理委员会所在
机关名义作出。同时，对涉嫌构成犯罪的案件要依法及时移送司
法机关。二要对大额减免税的审批实行集体审核制度，各级税务
机关在严格遵守减免税的审批权限的同时，对超过一定额度的审
批事宜，必须实行集体审批，民主决策。三要做好税务行政处罚
听证工作，这也是对执法行为进行事中监督的重要措施。在听证
过程中，必须充分尊重纳税人的陈述权和申辩权，保证税务行政
处罚全过程的公正、公开和执法准确。
３、加强对执法行为全过程的事后监督
事后监督必须要突出日常化，随时发现问题，随时整改，注
重责任的落实。加强事后监督，主要应抓好四项工作：一是强化
税收执法检查。要在继续抓好上级对下级的层级执法检查的基础
上，重点抓好法制机构对本级征、管、查部门等执法行为的日常
检查，保证每年对本级稽查案件的复查率不低于５％，对其他日
常征管行为要运用信息化手段定期抽查，要特别注重检查征、
管、查各环节的协调配合情况，发现问题，一查到底，力争把问
题消灭在萌芽状态。要建立执法检查通报制度，督促整改，讲求
实效。执法检查的结果要作为年终考核被检查单位及其领导工作
情况的重要依据。对存在问题的执法人员，要结合落实执法责任
制进行评议考核和实施过错追究。二是严格执行税务行政复议制
度。当前，特别要注意提高复议质量，对纳税人的复议申请该受
理的要受理，对税务违法行为该撤销的要撤销、该变更的要变
更，不得“官官相护”，以充分发挥复议环节的监督职能，增强
税务机关自我纠错能力，维护纳税人的合法权益。三是加强税收
会计监督。各级税务机关要通过日常的会计核算工作，加强对征
管情况的监督，要进一步加大会计检查力度，保证各项税收制度
严格执行，防范和制止各种违法乱纪行为的发生。