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怎样看待“税收任务”

不久前听某市一位税务局长说,他们那里原来指令性的税收稽查
任务指标(即要求必须查出的偷逃税金额)已经取消,因为到底能够
查出多少违法偷逃税额,显然是无法按行政指令安排的。与此事同
理,我想谈一下现行指令性税收收入任务指标问题。
我国各级税务机关,每年都有具体的征税数量任务目标,并一向
是把这种任务作为指令性指标布置的。然而,一旦我们对这种“指令
性”的性质“较一较真”地考察一下,就可以发现,它是缺乏法理依
据的。
众所周知,税收作为政府筹集财政收入和调节经济与社会生活的
手段,必须严格地依托于法律。于是,“依法纳税”、“依法征
税”、“应收尽收”,这些都名正言顺地成为税收征管工作的要求。
那么在依法治税框架下,收多少税可不可以由行政指令事先确定好
呢?从逻辑上说,这需要看行政管理部门的预测能力和水平如何,即
能不能测算得非常准确。影响某一财政年度税收收入数量的主要因
素,大致说来,一是经济发展情况,即GDP增长率、企业效益水平
等的变动;二是税制自身设计的情况,即税种、税基、税率、税目等
相关规定的调整变动;三是征管效率的情况,即能够在多大程度上防
范、抑制偷逃税等造成的税源流失。三者之中,首要的是经济发展—
—正如人们常说的:没有经济发展,税收便成为无源之水。
世界各国的基本事实,包括我国的具体实践都反复证明,不论政
府管理部门、研究机构和决策者如何高明,信息处理和预测手段如何
先进,都远没有把握保证自己关于当年GDP增长率和企业盈利水平
的测算十分准确。能做到比较接近,就非常不错了。至于每一个地区
的具体预测数值的准确性,则更是无法保证的。因此,我们姑且不论
在政府下达税收任务时,另外两个因素即税制调整和征管水平因素的
效应能否测算得准,仅仅从经济发展变化这个因素看,把应当基于当
期GDP增长和企业效益等方面变化的预测而形成的税收收入测算
数,规定为指令性任务指标,就是站不住脚的。因为测不准,从现实
出发,合乎税收本性的要求应当是:强调依法征管,在“依法”的前
提下收到多少就是多少,而不应强制规定一定要征收多少。
值得注意的是,1998年第四季度,我国全国人大宣布今后年
度GDP增长率指标不再作为指令性指标,而是作为预测性、规划
性、指导性的指标,这无疑体现了对经济规律的尊重,代表着在我国
传统体制向社会主义市场经济新体制转轨中,宏观管理上的一个历史
性进步。既然我们对GDP指标已如实承认它不应具备指令性,那么
由GDP等因素测算而来的税收收入数量,还能具备指令性的逻辑前
提吗?丧失了这个逻辑前提,我们便只能得出这样的分析结论:在
“依法治国”、“依法治税”框架下,不存在把税收任务作为指令性
指标看待的法理依据和管理基础。
现实生活中,由于把税收收入数额作为指令性任务指标而带来的
负作用,确实需要正视。从各地调查中了解的情况看,比较明显和突
出的问题,一是为完成征收任务不讲道理征“过头税”(包括把屠宰
税这种“猪头税”征成了“人头税”);二是以“列收列支”、“贷
款空转”等手法“掺水使假”应付任务考核(据反映,有的县税收掺
水的比例竟高达40%以上);三是一旦完成当年任务,该征的税款
也不再征收入库(尤其在一些较发达地区).这种种扭曲现象,不一
而足,都脱开了依法治税轨道,都与完成指令性任务的压力或完成后
的“放松”密切相关。若要有效解决这些问题,除需努力提高税收征
管人员执法水平、加强税务稽核监督等外,看来十分关键的治本之
策,就是取消税收收入目标的指令性,使之与GDP一样,作为预测
性、规划性、指令性的指标。不如此,不足以有效减少为完成税收任
务而发生的种种“权比法大”的现象。
当然,在具体工作中实现这个转变,还需要一系列条件的配套。
宏观层次上一个重要的技术性配套条件是,当税收实征数与预测数发
生负的差额,使运行中的财政收支预算出现入不敷出的缺口时,政府
怎么办?一个较合理的选择是:借鉴市场经济国家的经验,以发行短
期公债的手段来筹集资金予以弥补——而不是脱开法理依据去下达
“多收”指令。


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