从制度经济学看我国税收流失

税收流失是指在现行的税收法律制度下，本应征收的税款没有征
收或没有及时征收，而流失到企业和个人的现象。国家税款的严重流
失一直以来都是困扰我国税收理论与税务界的一大难题。分析税收流
失的原因有助于寻求治理税收流失的途径。下面我们从制度经济学角
度来具体分析一下纳税人和税收征管人员的行为是怎样导致税收流失
的。
制度经济学认为，人们总是生活在一定的制度下，其活动总是受
到一定的制度所提供的一系列规则的约束。制度提供的一系列规则是
由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制组成。制
度安排能够对当事人形成约束和激励，从而影响当事人的选择行动。
强有力的制度约束将使违约成本极高，从而使任何违约行为都变得不
划算，即违约成本大于违约收益。
如果我们把约束税收流失行为的正式规则和非正式规则都界定为
一种契约关系，那么导致税收流失的行为就可以看做违约行为。从纳
税人的角度来讲，纳税人都有减轻自己税收负担的心理，但能否减轻
自己的负担则取决于制度的约束。纳税人违反税制规定少缴或不缴税
款（收益），其所承担的违约成本包括被发现的可能性、违约后的惩
罚，以及收买税务机关人员所花费的费用等。纳税人将在这两者之间
进行比较。当前者大于后者时，税收流失就产生了。
任何制度都不可能是十全十美的，税制也一样。我国税收制度的
不够规范、完善，客观上为各种规避税收负担行为创造了条件。如税
法对混合销售行为与兼营行为，在实践中很难明确区分；税制中税收
优惠过多过滥等，使纳税人利用这些税制漏洞少缴或不缴税款成为可
能，而且很难被发现。即使纳税人故意采取少列收入，虚列支出等办
法偷逃税款，考虑到目前我国的税收征管水平和监管的配套措施，不
被发现的可能性还是比较大的。特别对于为数众多的收入较少的单位
和个人，被发现的可能性更小。所以，在我国这部分的违约成本还是
比较小的。
纳税人偷逃税款被发现后，如果受到的惩罚很严重，也可以弥补
税制不足，增加纳税人的违约成本。但在我国有关税收征管的法律法
规中，对各种违法犯罪行为的惩处力度不够，而且有关规定太灵活，
很难对违法犯罪行为起到应有的威慑作用和制裁作用。如我国《税收
征管法》对欠税的处罚，只是每天按万分之五的比例征收滞纳金，相
当于纳税人滞纳税款５００天才受到１倍的罚款。而且，虽然到处宣
扬“纳税光荣，偷税可耻”，但实际上由于社会上并没有形成诚实信
用、依法纳税的环境和氛围，这种无强制约束力的非正式约束对纳税
人的约束是很乏力的。这些使纳税人对违约后惩罚的预期较低，在一
定程度上降低了纳税人的违约成本。
因此，当纳税人的违约成本小于违约收益时，税收流失也就发生
了。而现行制度的约束，使得纳税人偷逃税款的倾向较强，税收流失
的可能较大。并且，纳税人行为存在一种示范效应。假设一个人偷逃
税款没有受到惩罚或惩罚较轻，那么其他人就会学习他的举动。这正
是我国税收流失严重的原因之一。
对于税收征管人员来说也一样，税收征管制度虽然也对税务人员
违法的法律责任作了规定，但约束力也是有限的。主要原因是目前我
国税收制度还不够规范、具体，税务机关的自由裁量权过大。在实际
执行过程中，税款征收过于随意，一名税务人员不仅能够决定一家小
型商店税收定额的多少，甚至有时对大中企业亦会如此。纳税人出于
自身利益考虑，总是想方设法使自己的经营活动按较轻的税负纳税，
而能否成功则取决于税务征收机关的判定。如果税务征收机关按较轻
标准征税，造成了税收流失，但因为其是在自己的职权范围内行事
的，被发现的可能性是微乎其微的。那么，税务人员的这类违约行为
的违约成本是大大低于违约收益的，税务人员不依法征税的可能性就
大大增加了。
制度所具有的功能之一是抑制人们的机会主义动机。因此，要最
大限度地防治税收流失行为，关键的一点就是要提高惩罚性的成本，
使纳税人逃避税制的成本，高于其预期收益，他们就会自动减少偷逃
税动机。当然，创造一个良好的纳税环境和氛围，发挥非正式规则的
约束作用也是必不可少的。同样，要防治税务人员行为所造成的税收
流失，必须建立健全我国税制，建立简明、规范的税制，减少税务人
员的自由裁量权。同时，提高税收征管水平，强化税收征管法中税务
人员的征管责任也是很重要的。