筹划周刊

　
单位内部会计监督有了尺度（下）

问：您能谈谈《内部会计控制规范》文件的形成过程吗？
答：财政部此次制定并发布的两个规范，在一年半的时间内，经
过了调查研究、起草初稿、征求意见、定稿发布四个阶段。
调查研究阶段。２０００年年初，财政部会计司组成了内部控制
研究小组，就内部控制的指导思想、总体思路等问题进行研究。４月
份，财政部会计司以财会函字２０００１８号印发了《关于研究
制定单位内部会计控制制度的总体思路（讨论稿）》和《关于加强货
币资金会计控制的暂行规定（讨论稿）》，并向社会征求意见。２０
０１年１月，财政部会计司和中国会计学会考察团赴英国和法国相关
机构，考察了一些单位的内部控制问题。２月份，财政部会计司内部
控制研究小组对邯郸钢铁厂、黑龙江斯达造纸公司等单位的内部控制
问题进行了实地调研，为起草和完善《内部会计控制规范》奠定了较
为扎实的基础。
起草初稿阶段。２００１年，财政部会计司将研究制定并发布实
施《内部会计控制规范》列入当年工作重点。２月份，内部会计控制
研究小组以２０００年４月印发的《关于研究制定单位内部会计控制
制度的总体思路（讨论稿）》和《关于加强货币资金会计控制的暂行
规定（讨论稿）》为蓝本，在深入调查研究的基础上，参考国外大量
有关内部会计控制的规定和做法，重新起草了《内部会计控制基本规
范（征求意见稿）》和《加强货币资金会计控制的若干规定（征求意
见稿）》，以财会字２００１４号文件印发，再次向社会各界广
泛征求意见。
征求意见阶段。两个征求意见稿发出后，财政部会计司共收到来
自全国各地的近２００份书面材料。反馈意见的来源既有行政机关、
事业单位、国有企业、金融机构的实务工作者，又有高等院校等科研
单位的教授、讲师和社会中介机构的执业人员，还有普通会计人员。
这些意见和建议对进一步修改两个规范起到了重要的参考作用。
定稿发布阶段。２００１年６月，财政部会计司根据社会各界的
反馈意见，对两个征求意见稿的内容进行了修改，并定位于以内部会
计控制为主体，同时兼顾与会计相关的控制，最终形成了《内部会计
控制规范——基本规范（试行）》和《内部会计控制规范——货币资
金（试行）》两个规范。２００１年６月２２日，财政部以财会２
００１４１号文正式发布，从发布之日起试行。
问：上述两个规范的内容在本报刊登后，曾有读者打来电话问：
“为什么叫内部会计控制，而不叫内部控制？他们之间有什么不
同？”您能谈一谈吗？
答：在两个规范起草过程中，就定位于“内部控制”还是“内部
会计控制”，有不同意见：
一种意见，主张定位为“内部控制”，包括会计控制和管理控制
等内部控制的全部内容。理由是单位内部控制弱化不仅限于会计控
制，而且涉及管理控制的方方面面，有些环节的控制单纯强调会计是
不够的，需要全面综合治理，提高内部管理水平。比如，人员素质控
制和组织结构控制与会计控制没有直接联系，然而，这些方面的控制
涉及控制环境，对单位经济活动的正常运行是非常重要的。
另一种意见，主张仅限于“内部会计控制”，凡与会计无关的控
制都不予涉及。认为财政部制定的内部控制只应规范会计控制，其他
方面的控制应当在其他领域的相关文件中加以规范。
第三种意见，主张“以单位内部会计控制为主，同时兼顾与会计
相关的控制”。内部控制以会计控制为主是与新《会计法》相吻合
的。在单位建立完善内部控制体系过程中，会计控制是基础，应当从
会计控制入手，同时兼顾与会计相关的控制。比如，采购与付款、销
售与收款、工程预算、对外投资等业务环节与会计控制都是密切相关
的，应当加以规范，否则如果单纯就会计论会计，内部会计控制很难
发挥其应有的作用，也不能很好地解决当前内部控制弱化的问题。这
种意见符合国际上内部控制中会计控制和管理控制不断融合的趋势，
也与中国的实际相符合。财政部最终正式发布的两个规范是按照第三
种意见定位的，删掉了“征求意见稿”中与会计不直接相关的组织结
构控制和人员素质控制等内容。
问：怎样理解《内部会计控制规范》中“试行”一词？
答：财政部下发的《内部会计控制规范》要求在国家机关、社会
团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织中试行。试行不是试
点，不应理解为一些单位执行，其他单位可以不执行；也不能认为单
位可以执行也可以不执行。这里，试行的意义主要是指随着外部环境
的变化、单位业务职能的调整和管理要求的提高，财政部将对《内部
会计控制规范》进行不断的修订和完善。因此，各单位应当认真贯彻
实施《内部会计控制规范》的各项规定。
根据财政部内部会计控制建设的总体思路，此次发布的《基本规
范》和《货币资金规范》只是内部会计控制规范体系中的一部分。财
政部将利用２年～３年的时间，建立起适应我国经济发展要求的内部
会计控制规范体系。