政府收入机制要改革


来自国家税务总局的最新统计资料显示，今年上半年的全国税收收入已经累计达到７５８５亿
元，比去年同期增长２７％。
同年初听到２０００年全国税收增长达到２２８％的消息时，笔者先是为之欣喜，继而为之
忧虑，最后则是喜忧参半。只不过这一次的感受，来得更为强烈，由欣喜到忧虑的步子更快，喜忧
之中忧的成分更多了一些。
这些年来，财政收入占ＧＤＰ的比重偏低，始终是压在我们心头的一块重石。提高财政收入占
ＧＤＰ的比重，一直是我们所企盼亦为之付出了不懈努力的重要目标。随着税收征管力度的加强和
税收收入的高速增长，财政收入占ＧＤＰ的比重不断提升。从１９９６年到２０００年，这一比重
已经在１９９５年１０７％的基础上提高了近５个百分点，达到１５％。而且，从上半年以来税
收收入增长的势头看，到今年年底的时候，这一比重数字很可能再提升１～２个百分点，达到１６
％或１７％的水平，困扰多年的问题终于有了转机，企盼且为之奋斗已久的目标终于有了实现的希
望，我们当然要为之鼓掌，为之欢呼。
然而，欣喜之余，以下几个方面的事情是不能不进入我们视野的：
其一，现时我国的政府收入不等于财政收入。除了以税收为主体的、规范性的财政收入之外，
各种非规范性的预算外收入、制度外收入，同样属于政府收入的系列。而且，相比之下，来自于非
规范性的份额并不小于来自于规范性的份额。如果将规范性和非规范性的收入相加，并以此为口径
计算政府收入占ＧＤＰ的比重，那么，根据典型调查的推算，在１９９６年，这个比重数字即为３
０％左右。正是出于这样—种判断，朱 基总理才将当时的政府收入格局描绘为“费大于税”，并
将“费改税”纳入了新一届政府的工作议程。
回过头来看—下三年多来我们在“费改税”方面所走过的历程，可以发现，“费改税”还没有
多少实质性进展，“费大于税”的政府收入格局还基本没有什么“伤筋动骨”的变化。在如此的条
件下，由税收高速增长所带来的财政收入占ＧＤＰ比重的持续提升，会使企业和居民的总体负担（
规范性的税收负担加非规范性的各种收费负担）以及整个ＧＤＰ的分配格局因此而朝什么方向变化
，是不言而喻的。
其二，进一步看，在任何时期、任何情况下，税制的设计总是以取得既定规模的税收收入为基
本着眼点的。可以动用的税制要素，一个是税基，另一个是税率，税基和税率交互作用的“实际”
结果，便是我们要通过某一税种或整个税制所取得的税收收入。这就是说，从税制中的税基和税率
，只能看到理论上的税负水平。实际的税负究竟怎样，则要考虑实际的征管状况。通常的情形是理
论税负高于实际税负。所以，即使未采取任何扩大税基或提高税率的行动，随着征管状况的改善，
也会使实际的税负水平相应提高。
应当看到，１９９４年实行的新税制，无论税基还是税率，都是根据当时的税收征管状况所能
达到的税收实际征收率而确定的。从那以后，特别是１９９８年以来，我们的税收征管状况已经有
了相当大的改善。如果当时的税收实际征收率能够达到目前这样的水平，新税制的理论税负很可能
会相应下调。比如，就增值税的情况论，我们可能并不需要如此宽的生产型税基，也不需要如此高
的１７％的税率。这便意味着，仅就税收本身而论，在目前，其实际的税负水平同１９９４年的情
况相比，已经有了相当的提高。
其三，历史和现实一再告诉我们，政府部门历来喜欢多支出，多花钱。在过去的年份里，异常
尖锐的财政收支矛盾对政府部门扩张支出的欲望多多少少会形成一定的制约。但是，在财政收入呈
现高速增长的势头之后，特别是在规范性的财政收入的增加并未伴随以非规范性政府收入的减少的
情况下，各级政府部门多支出、多花钱的欲望便被刺激起来了。可以看到，今年以来，包括中央和
各级地方政府已经出台了不少增加支出的措施，整个政府支出的增长速度已经加快了许多。照着目
前这样的趋势走下去，今年的财政支出扩张幅度，恐怕不会是一个小数。
上述的讨论可以归结为一点：现实已经在呼唤政府收入机制的全面改革。我们已经到了必须加
快“费改税”步伐并相应启动新一轮税制改革的时候了。