税收执法要全程监督

———四谈建立依法治税的四个机制
近年来查处的涉税犯罪分子中，不乏内外勾结，监守自盗的税务
干部。这一现象令人深思。“权力没有监督将变成腐败滋生的温
床”。监督是法治的应有之义，当前大力推进的依法治税，对税务机
关来说，实质就是要推进依法治权。这权如何治？建立健全严密的税
务机关内部执法监督机制是当务之急。
新征管法第十条规定“各级税务机关应当建立、健全内部制约和
监督管理制度。上级税务机关应当对下级税务机关的执法活动依法进
行监督。各级税务机关应当对其工作人员执行法律、行政法规和廉洁
自律准则的情况进行监督检查。”这是我国第一次把对税收执法权力
的监督正式写进法律，它从侧面说明税收执法监督在当前税收执法中
显得十分迫切。
多年来，为加强对税收执法的监督，税务机关制定了不少的制度
和办法，但力度一直不够。分析其中的原因，主要有三：一是监督过
于分散，监督主体和监督责任也不够明确，人人有权监督结果人人走
过场且多为结果监督，即使发现问题，损失也已造成而很难挽回；二
是监督没有日常化，大多是运动式的或者被动地进行；而且多是对个
别环节的监督，没有层级监督与结构监督，更没形成监督体系，收效
不大。三是监督的结果很难得到落实。所以，监督的制度和办法应该
改一改，特别是监督制度的严密程度要加强。也就是说要建立一个统
一的对税收执法行为的事前、事中、事后的全过程日常监督机制。
具体来说，在事前监督上，应严格执行好税收文件的会签制度。
税收法规、文件的备查备案制度和归口管理制度。新出台的各种程序
规定和文书，应该经过法制机构的审核把关，防止政出多门，从而强
化税收执法的源头控制，确保税收执法依据的合法性。
在事中监督方面，权力分解显得十分必要。要通过过程控制，防
止权力的滥用和执法随意性。重大税务案件应该进行集体审理，这种
集体审理制度就是一种民主决策，能在一定程度上保证决策不出现偏
差。还有，税务机关在进行税务行政处罚的时候举行的听证会，不能
只是一种姿态，而应该真正落实，充分尊重纳税人的陈述权和申辩
权，以保证税务行政处罚的公正、公开和执法准确。
在事后监督方面，随时发现问题，随时整改，注重责任的落实。
目前已经推行的上级对下级的层级执法检查制度应该继续搞好，在此
基础上，重点放在法制机构对本级征、管、查等部门执法行为的日常
检查。同时机关内部还要运用已经装备的信息化手段搞好定期自查，
在征、管、查各环节的协调配合情况上下工夫，一旦发现问题，力争
把它消灭在萌芽状态。并把检查结果通报出来，督促落实，讲求监督
的实效。要进一步加强监督的力度，还要把监督结果作为年终考核单
位及其领导工作情况的重要依据，结合执法责任制进行评议考核和实
施过错追究。在税务机关举行行政复议时，还要提高复议质量，对纳
税人的复议申请该受理的要受理，对税务违法行为该撤销的要撤销、
该变更的要变更，不能“官官相护”，这也是发挥复议环节的监督职
能，增强税务机关自我纠错能力，维护纳税人的合法权益。在税收会
计上也要有监督，因为日常的会计核算也可以防范和制止各种违法乱
纪行为的发生的。
总之，建立严密而又完善的税务机关内部的执法监督机制还有许
多开拓性的工作要做，强化执法监督将是依法治税要解决的重点问
题，也是今后规范执法的主要措施，只有这样才能真正建立起税收工
作由税政、征管和监督三个相互结合、相互制约的全新格局。