会保障“费改税”应慎重而行
会保障“费改税”应慎重而行

社会保障体系是市场经济体系的重要组成部分，是社会经济发展
的内在稳定器。近年来，我国出现了大量下岗职工和失业人员，加之
老龄人口的不断增加，而每年还有几百万新增劳动力；另外，随着城
市化进程加快，农民离开土地进入城市第二、三产业，这部分人也要
逐步进入社会保障体系，这对我国的社会保障提出了严重的挑战，要
求我们尽快完善我国的社会保障体系。
社会保障基金的来源
社会保障基金的来源可归纳为如下几条途径：中央政府曾明确表
示的“考虑变现一部分国有资产用于社会保障支出”；每年从我国国
民收入增量中提留一个固定比例的资金，建立社会保障基金，用于中
长期社会保障收入的补充和调节；开征社会保障税，形成社会保障基
金的稳定收入流。
以税收方式筹措社会保障基金是国际惯例。在社会保障基金筹集
是采取“税”还是“费”的问题上，我们应该避开费与税的性质之
争，从操作层面论述费改税的合理性。开征社会保障税，有利于用法
律形式规范社会保障制度，克服政出多门的弊病，加强保障事务的统
一管理，提高社会保障的社会化程度；开征社会保障税，可将作为国
民收入组成部分的职工退休等保障费用，由企业的初次分配转为社会
范围内统筹，从而适应社会主义市场经济体制的要求；开征社会保障
税，将企业与个人的应尽义务用法律形式固定下来，可从根本上改变
社会保障只是财政再分配，只能由财政拿钱，不应由社会各方筹集资
金的旧观念，为减轻财政和企业负担创造了条件；由于税收的刚性，
社会保障税能够成为稳定的资金来源。
“费改税”究竟应该如何运行
笔者认为：社会保障税的税基为工资、薪金。由于目前我国内外
资企业及事业单位工资、薪金的内涵极不一致，要确定合理征税的税
基，难度极大。原则上应以支付给职工的各项具有工资、薪金性质的
实际收入为准。具体到各类企业，哪类收入应纳入税基范围，应根据
各类企业的不同情况合理确定，以力求做到各类企业的税基基本合
理。个体经营者和自营者应以个人收入额为税基。
基于社会保障税不同于个人所得税，有必要研究对高收入者是否
设上限，上限应达到什么水平，超过的部分才实行免税。同时也应考
虑对低收入者是否应设起征点，以体现照顾。社会保障税的税率，应
采取分保障项目和按缴税单位和缴税个人分别定税率的办法，目前拟
基本保持现行的三项保障所规定的各项收费水平为好。基于各地经济
情况差异很大，可授权省、市、自治区在本地区范围内，有上下调整
税率的权限。在现阶段，三项保障税综合税率总水平应掌握在企业不
得超过３０％，个人不得超过１０％的范围内。
对我国社会保障“费改税”试点经验的若干思考
我们必须看到，由社会保障费过渡到社会保障税，是一项极为复
杂的社会系统工程，我国近期全面开征社会保障税仍受到一些条件的
制约。
１我国经济发展很不平衡，近期开征社会保障税有相当难度。
社会保障税收制度必须与生产力发展水平以及各方面的承受能力
相适应，这是社会保障制度改革必须遵循的一项基本原则。中国是拥
有１２亿人口的大国，不同地区的经济发展水平和社会承受能力相差
很大。在这种情况下，如果近期在全国开征社会保障税，就难以适应
各地千差万别的实际情况，会对社会经济的健康发展产生多方面的负
面影响。
２社会保障税的特殊性也使这一税种短期内不易出台。
社会保障税具有历史的延续性，一旦开征将滚动影响几代人，因
而社会保障税的设计必须十分周到、严密，具有一定的前瞻性，尽可
能符合国际上社会保障制度的发展方向，减少后续改革的难度。目
前，我国各地的情况十分复杂，我们的经验还不多，这是我国近期难
以开征社会保障税的一个重要原因。
３由地税部门征收社会保障费，社会管理成本较高。
社会保障费具有专用性和有偿性特征，其征收资料必须在税务部
门和社会保险经办机构保留几十年甚至上百年，因而管理要求很高。
它需要建立两套缴费单位与个人台账、两套机构、两套人马、两套计
算机系统，新的税收征管模式也与社保部门管理方式有很大出入。这
些都会明显加大社会保障基金管理的社会成本。
４社会保障“费”改“税”应先试点、后推广。
先试点、后推广，是我国进行重大改革所遵循的一条重要原则。
由于国情的特殊性，我国近期全面开征社会保障税的难度很大。为了
积极稳妥地做好这项工作，必须像农村税费改革那样，在全国选择一
些有代表性的省份进行试点，待时机成熟后再全面推开。
尽管有关人士认为“费改税”是一件势在必行的事，但是其效果
还需在实践中得到检验。目前，不少专家更多的是从征缴角度来建议
“费改税”的，实际上社会保障费征缴难并不仅仅是强制力问题，我
们从目前税收的征缴状况就可以看出，强制力并非万应良药；社会保
障缴费问题与企业经济效益、制度的利益导向也存在密切的关系。所
以，“费改税”应慎重而行。
作者单位：中央财经大学



社会保障体系是市场经济体系的重要组成部分，是社会经济发展
的内在稳定器。近年来，我国出现了大量下岗职工和失业人员，加之
老龄人口的不断增加，而每年还有几百万新增劳动力；另外，随着城
市化进程加快，农民离开土地进入城市第二、三产业，这部分人也要
逐步进入社会保障体系，这对我国的社会保障提出了严重的挑战，要
求我们尽快完善我国的社会保障体系。
社会保障基金的来源
社会保障基金的来源可归纳为如下几条途径：中央政府曾明确表
示的“考虑变现一部分国有资产用于社会保障支出”；每年从我国国
民收入增量中提留一个固定比例的资金，建立社会保障基金，用于中
长期社会保障收入的补充和调节；开征社会保障税，形成社会保障基
金的稳定收入流。
以税收方式筹措社会保障基金是国际惯例。在社会保障基金筹集
是采取“税”还是“费”的问题上，我们应该避开费与税的性质之
争，从操作层面论述费改税的合理性。开征社会保障税，有利于用法
律形式规范社会保障制度，克服政出多门的弊病，加强保障事务的统
一管理，提高社会保障的社会化程度；开征社会保障税，可将作为国
民收入组成部分的职工退休等保障费用，由企业的初次分配转为社会
范围内统筹，从而适应社会主义市场经济体制的要求；开征社会保障
税，将企业与个人的应尽义务用法律形式固定下来，可从根本上改变
社会保障只是财政再分配，只能由财政拿钱，不应由社会各方筹集资
金的旧观念，为减轻财政和企业负担创造了条件；由于税收的刚性，
社会保障税能够成为稳定的资金来源。
“费改税”究竟应该如何运行
笔者认为：社会保障税的税基为工资、薪金。由于目前我国内外
资企业及事业单位工资、薪金的内涵极不一致，要确定合理征税的税
基，难度极大。原则上应以支付给职工的各项具有工资、薪金性质的
实际收入为准。具体到各类企业，哪类收入应纳入税基范围，应根据
各类企业的不同情况合理确定，以力求做到各类企业的税基基本合
理。个体经营者和自营者应以个人收入额为税基。
基于社会保障税不同于个人所得税，有必要研究对高收入者是否
设上限，上限应达到什么水平，超过的部分才实行免税。同时也应考
虑对低收入者是否应设起征点，以体现照顾。社会保障税的税率，应
采取分保障项目和按缴税单位和缴税个人分别定税率的办法，目前拟
基本保持现行的三项保障所规定的各项收费水平为好。基于各地经济
情况差异很大，可授权省、市、自治区在本地区范围内，有上下调整
税率的权限。在现阶段，三项保障税综合税率总水平应掌握在企业不
得超过３０％，个人不得超过１０％的范围内。
对我国社会保障“费改税”试点经验的若干思考
我们必须看到，由社会保障费过渡到社会保障税，是一项极为复
杂的社会系统工程，我国近期全面开征社会保障税仍受到一些条件的
制约。
１我国经济发展很不平衡，近期开征社会保障税有相当难度。
社会保障税收制度必须与生产力发展水平以及各方面的承受能力
相适应，这是社会保障制度改革必须遵循的一项基本原则。中国是拥
有１２亿人口的大国，不同地区的经济发展水平和社会承受能力相差
很大。在这种情况下，如果近期在全国开征社会保障税，就难以适应
各地千差万别的实际情况，会对社会经济的健康发展产生多方面的负
面影响。
２社会保障税的特殊性也使这一税种短期内不易出台。
社会保障税具有历史的延续性，一旦开征将滚动影响几代人，因
而社会保障税的设计必须十分周到、严密，具有一定的前瞻性，尽可
能符合国际上社会保障制度的发展方向，减少后续改革的难度。目
前，我国各地的情况十分复杂，我们的经验还不多，这是我国近期难
以开征社会保障税的一个重要原因。
３由地税部门征收社会保障费，社会管理成本较高。
社会保障费具有专用性和有偿性特征，其征收资料必须在税务部
门和社会保险经办机构保留几十年甚至上百年，因而管理要求很高。
它需要建立两套缴费单位与个人台账、两套机构、两套人马、两套计
算机系统，新的税收征管模式也与社保部门管理方式有很大出入。这
些都会明显加大社会保障基金管理的社会成本。
４社会保障“费”改“税”应先试点、后推广。
先试点、后推广，是我国进行重大改革所遵循的一条重要原则。
由于国情的特殊性，我国近期全面开征社会保障税的难度很大。为了
积极稳妥地做好这项工作，必须像农村税费改革那样，在全国选择一
些有代表性的省份进行试点，待时机成熟后再全面推开。
尽管有关人士认为“费改税”是一件势在必行的事，但是其效果
还需在实践中得到检验。目前，不少专家更多的是从征缴角度来建议
“费改税”的，实际上社会保障费征缴难并不仅仅是强制力问题，我
们从目前税收的征缴状况就可以看出，强制力并非万应良药；社会保
障缴费问题与企业经济效益、制度的利益导向也存在密切的关系。所
以，“费改税”应慎重而行。
作者单位：中央财经大学