当前我国应采取怎样的财税政策

“十五”前期继续实行积极财政政策的必要性
对当前我国宏观经济形势的看法可以用两句话概括：一是国民经
济出现了重要转机；二是基础仍不稳固。这里着重分析一下“基础仍
不稳固”的问题。具体表现主要有以下几个方面。
１．投资增长缓慢，特别是民间投资启动乏力，成为制约国内需
求的主要因素。
固定资产投资从１９９９年第四季度开始呈逐步回升态势，但其
增长仍主要依赖政府投资特别是国债投资。今年，社会投资虽然有
所恢复，但增长速度仍然缓慢，上半年集体和个人投资仅增长７．
９％，外商直接投资下降７．５％。
２．消费增长不稳定，扩大消费有相当大难度。
目前，我国消费需求不足是长期以来高储蓄、高投资、低收入、
低消费的结果。造成最终消费率低的主要原因，一是居民收入的增长
率低于经济增长率。１９８６年～１９９８年，ＧＤＰ年均增长９．
６％，城镇居民家庭人均可支配收入年均增长５．７％，农村居民家
庭人均纯收入年均增长４．２％。２０００年上半年农民现金收入只
增长了１．８％。二是新的消费热点尚未形成而这是决定和支撑新
的生产增长周期的决定性因素。三是消费心理因素的影响。这与目前
房改、社会保障制度改革、教育制度改革等不到位，减收增支的预期
仍不佳。
３．国际因素存在较大的不确定性，对出口继续增长拉动内需的
作用不能估计过高。
进入２０世纪９０年代，美国经济实现了战后最长时间的繁荣，
这主要是由于新经济因素的推动，但新经济因素也会出现周期性波
动，估计美国经济在最近几年会出现自发性调整，降到适度增长区
间，这对亚洲经济及我国经济将产生一定的波及性影响。尤其是９·
１１恐怖袭击将给美国经济带来不利影响。一方面，由于美国国内安
全感下降，将会导致一系列不利于美国经济发展的消极后果，比如，
美国对国际资本的吸引力减少，美元汇率长期动荡不定，纽约作为世
界金融中心地位的动摇等；另一方面，外国对美国国债的购买和美国
对外经贸关系将因此受到连累，加上油价上涨等因素的作用，进而使
美国已陷入衰退，经济增长更加乏力。可以预见，我国的对美贸易将
更加困难。另外，我国即将加入ＷＴＯ，尽管这对我国长远发展较为
有利，但近期内会对经济产生冲击，出口面临的挑战大于机遇。
鉴于上述情况，在我国继续实施积极财政政策是必要的。继续实
行积极财政政策的重点应该是：
——继续适度增发国债。积极财政政策实质上就是一种扩张性财
政政策，是以扩大财政赤字和国债发行规模为代价的。我国已连续３
年实行积极财政政策，使财政赤字和国债规模大幅度增长，考虑到我
国财政收入占ＧＤＰ的比重过低，和潜在的赤字和债务问题，财政的
风险在加大。因此在确定国债的发行规模时，既要保证经济的需要又
要考虑财政的承受能力，使其保持在适度的范围之内。明年增发国债
的规模应该大体维持在今年的水平上。国债投资的使用方式，应适当
减少直接投资，逐步增加间接投资的比重，即采取财政参股、补贴、
贴息等办法吸收民间投资的投入。
——鼓励和引导民间投资的财税政策。扩大投资的关键是鼓励和
引导民间投资的增长。为此，需要采取一系列配套的政策措施来解决
这一问题，应该进一步转变观念，对民营经济实行与国有经济同等待
遇的政策；放宽投资领域，除关系国家安全和必须由国家垄断的领域
外，其余领域都应允许民间投资进入，凡向外资开放的领域也应允许
民营经济进入或提前进入；加快投融资体制改革，扩大民营企业的融
资渠道；以及加快财税体制改革的步伐等等。
——刺激消费的财政政策。主要包括，（１）加快社会保障制度
的改革和完善，不断提高社会保障水平。建立和健全社会保障制度对
实现社会安定，缩小居民收入差距、刺激消费和国有企业改革都具有
十分重要的意义。这里关键是要拓宽社会保障资金的筹资渠道。
（２）采取各种措施进一步提高城乡居民的收入，特别是城市低收入
阶层的收入和农民收入。这除了上面提到的关于社会保障方面的措施
外，主要有：通过税收优惠，支持民营中小企业发展，扩大就业岗
位，增加居民收入；通过积极调整农业和农村经济结构、发展农产品
深加工和发展多种经营，多渠道增加农民收入；要坚持按保护价敞开
收购农民余粮，实行优质优价，从价格上保护农民利益；积极支持发
展小城镇，增加小城镇就业人口，增加农民收入。（３）结合农村费
税改革，切实减轻农民负担。农村消费品市场占全国消费品市场的比
重，改革开放初期为６６％，目前已降到４０％左右。这其中的原
因，除了受农民收入增长持续偏低的影响外，更重要的是农民负担过
重，必须结合费税改革采取切实措施予以解决。（４）清理不合理的
消费政策，促进新消费热点的形成。当前和今后一个时期应把汽车和
住房培育成新的消费热点。为此，需要清理阻碍汽车、住房消费的不
合理政策。在税费政策方面，要在现有减税的基础上，进一步清理、
减少和规范各种收费，降低费税负担，解决住宅造价和汽车售价过高
的问题。
——鼓励出口的财税政策。目前我国综合退税率已达到１５％，
这成了去年下半年以来我国出口大幅度增长的重要因素之一。今后还
可以在这方面进一步采取一些措施，要尽快实行出口商品零税率，实
现彻底退税；实行“消费型”增值税，解决退税不足的问题；扩大出
口退税的税种范围，如营业税和一些其他地方税种，都可以列入出口
退税的范围。
“十五”后期财政政策应适时转型
根据当前我国的经济形势，在“十五”计划的前期，如２００１
年～２００２年，继续实行积极财政政策仍然是必要的，但是，扩张
性的积极财政政策不能长期实施下去，应当随着宏观经济形势的进一
步好转，使财政政策适时转型，即由扩张型财政政策向中性财政政策
转变。
实行财政政策转型的必要性在于受政府财力的制约。我国实行积
极财政政策是在需求不足、通货紧缩和货币政策失灵情况下被迫采取
的，这并不意味着政府有长期、大规模实施扩张性财政政策的能力。
１９９７年，我国财政收入占ＧＤＰ的比重仅为１１．６％，最近几
年这一比例有了很大提高，到２０００年也不过为１５％。能够用于
调控的财力是非常有限的。
受财政风险的制约。这几年实行积极财政政策是正确的，但也有
副作用，它加大了财政风险，突出表现在加大了国债风险。如前所
述，实施积极财政政策以来，国债规模增长很快。如果单从名义债务
负担率来看，目前仍控制在国际警界线以内，尚有回旋余地。但是，
若从债务依存度，特别是从中央的债务依存度和偿债率来看，则是大
大超过了国际警界线。国债的风险不仅表现在规模上，还表现在国债
使用的效益和机制上。这几年的国债投资由于集中用于农业、水利、
交通等基础设施方面，并加强了管理，总的看效果不错，但仍然存在
有虚报项目，套取国债资金，挪用和挤占国债资金，配套资金不到
位，以及工程项目质量差等问题。另外，目前实行的由中央政府统一
发债拿出一部分转贷给地方使用的办法，有可能引起地方推卸还款责
任，从而加大了还债的风险。
关于“挤出效应”和“滞胀”的问题，目前社会上普遍认为，我
国当前实行的积极财政政策不会产生“挤出效应”。主要根据有二：
一是“挤出效应”的条件之一是财政支出的扩张引起利率上升，从而
抑制民间支出，而目前我国的国债发行没有引起利率的上升，二是目
前我国银行的信贷资金存在着大量的存差，不存在政府和民间部门在
信贷资金需求上的竞争问题。不过，如果从另一个角度分析，当前我
国民间投资之所以长期启动不起来，其主要原因，一是资本盈利率偏
低，市场前景仍不明朗；二是民间投资的范围受到限制，具有自然垄
断性质，且收益持续稳定的行业，民间投资难于进入；三是民间投资
的融资渠道不畅，在这些因素消除后，长期实行扩张性财政政策就可
能引起“挤出效应”问题。至于“滞胀”的问题，似乎离我们还相当
遥远，不过也需要汲取西方的教训。目前，我国实行的扩张性财政政
策，时间尚短，其副作用还不明显，但若长期推行下去，就不能不警
惕“滞胀”问题有可能出现。
要警惕旧体制的复归。在货币政策与财政政策的采用上，一般认
为，货币政策偏重于市场调节；财政政策，特别是国债投资政策偏重
于政府的计划调节。在我们正处在由计划体制向市场体制转轨的过程
中，计划体制尚有相当影响的今天，如果长期实行扩张性财政政策，
国债投资规模不加控制，就有可能强化计划体制的作用，导致旧体制
的复归。
财政政策转型需要具备一定条件并选准时机。其基本条件就是国
民经济形势的根本好转，即国民经济的增长有了内在动力，即使不依
靠国债投资，ＧＤＰ的增长也能保持在正常的水平上，这就要求消费
有明显稳定的增长，民间投资全面启动，并成为投资的主体。转型的
时机非常重要，过早转型会使已有的成果前功尽弃，为经济的重新启
动付出更大代价；过晚转型又可能出现前述“滞胀”的问题。
财政政策转型需要有一个过渡期。根据当前的经济形势，今明两
年继续实行的积极财政政策，可以视为向转型过渡的政策，主要包
括：应把国债发行规模控制在适度范围内；调整国债投资的使用方
向，国债投资主要用于弥补在建项目后续资金的不足，不再上新项
目；调整国债投资的使用方式，减少直接投资，增加间接投资的比
重，以便为逐步缩减财政投资规模和为财政政策转型创造条件；充分
发挥税收政策在扩大投资、刺激消费和鼓励出口方面的作用等等。
作者：中国人民大学财政金融学院院长、博士生导师；本报专家
指导委员会成员