加强高收入者个人所得税征管

—————国家税务总局有关负责人答记者问
问：为什么要加强高收入者的个人所得税征管？
答：改革开放以来，我国收入分配体制发生了很大变化，收入分
配制度改革朝着与社会主义市场经济相适应的方向迈出了重要步伐，
市场机制在收入分配领域日益发挥基础性调节作用，国民收入总体分
配格局不断趋向合理，居民收入较快增长，总体上有利于经济发展、
社会进步和效率提高。
但也要看到，当前收入分配领域还存在着相当突出的矛盾和问
题，主要是：
初次分配秩序混乱。企业的约束机制不健全，多本账、设立小金
库等现象较多。名目繁多的工资表外收入接近甚至超过工资表内收
入。一些企业在实行股份制改造过程中，通过低估国有资产等手段，
化公为私。利用代币购物券发放补贴、奖励期权和股份、小金库发放
奖金、给个人买保险、公款负担个人费用、分解发放劳务费或稿酬、
第二职业收入、灰色收入、大量现金交易等，私营业主在账面上长期
不分配利润，暗地里却通过借款方式转移为个人收入。金融、保险、
电信等行业凭借其垄断地位获得额外收入，并通过各种形式转化为个
人收入，形成不合理的高收入。
收入差距明显扩大。在改革开放２０年的较短时期内，我国已经
从一个收入比较均等的国家转变成为一个收入差距较大的国家。目前
我国基尼系数约为０３９，进入了国际公认的收入分配警戒线。城
乡之间、地区之间、行业之间、个人之间的收入差距问题都较为突
出。个人收入分配隐性化、多元化。
腐败和违法现象加剧了收入分配不公。偷税逃税、走私贩私、制
售假冒伪劣产品、进行非法交易、贪污受贿或以权谋私的现象存在，
成为各种黑色收入的主要来源。
低收入群体逐步扩大。近年来，城镇下岗职工和失业人员增多，
农民收入增长缓慢。
收入分配存在的这些突出问题，对经济和社会发展正在产生越来
越明显的不利影响：一是农民收入增长缓慢和城镇低收入群体扩大，
严重制约了城乡市场开拓和消费需求扩大，影响国民经济的良性循
环；二是垄断和其它不公平竞争现象的存在，以及不合理收入差距的
扩大，使得人民群众的生产劳动积极性、创造性受到挫折，这必然不
利于效率的提高；三是群众对分配不公和腐败现象的不满情绪增加，
影响社会稳定。
综上所述，加强对高收入者的税收调节，缓解社会收入分配不公
矛盾，既是经济问题，更是社会问题、政治问题，所以，各级税务机
关要进一步采取切实有效的措施，改进和加强对高收入者个人所得税
的征收管理，把调节高收入、缓解社会收入分配不公的矛盾作为个人
所得税征管工作的重点。
问：今后，在加强高收入者个人所得税征管方面国家税务总局准
备做哪些工作？
答：一是全面清理和纠正各地越权作出的各种违反个人所得税法
律、法规的政策规定；二是进一步摸清高收入者的基本情况，在此基
础上建立高收入行业和个人专门档案，实行重点监控管理；三是要采
取有力措施，进一步加大对高收入者的执法和征管力度；四是要进一
步加强对高收入行业和个人的个人所得税专项检查，从重从快打击其
涉税违法犯罪行为；五是要进一步完善申报收入制度，建立纳税人和
扣缴义务人编码制度；六是要进一步强化高收入行业的个人所得税代
扣代缴工作；七是各级税务机关要经常关注社会收入分配发展态势，
研究探讨如何进一步加强个人所得税对收入分配的调节力度。
问：如何进一步加大对高收入者的执法力度？
答：加强对高收入者个人所得税征管，今年要着重抓好以下几个
方面的工作：
１．落实好对个人独资和合伙企业经营者征收个人所得税的规
定。要把规模大和效益好的个人独资企业、合伙企业、律师事务所、
会计师事务所等中介机构的经营者作为征管的重点对象，应要求其建
账健制，实行查账征税，对不建账健制或者账实明显不符的，从高核
定征收个人所得税。
２．要对航空公司、足球俱乐部的个人所得税政策执行和征收管
理情况进行清理，严格执行国家统一税收政策规定，各地必须从今年
７月１日起自行纠正税前多扣除补贴、按低税率征税或包税等违反国
家统一税收政策规定的做法，补缴在此之前按国家统一税收政策规定
应缴未缴的个人所得税款。
３．继续加强对劳务报酬所得的征收管理力度。各地要尽快制定
和完善劳务报酬所得预扣税办法。要认真落实好国家税务总局关于演
出市场、广告市场个人所得税征收管理的暂行办法，严格对演艺界和
体育界人员取得劳务报酬所得的征收管理。
４．要切实贯彻落实国家税务总局关于建筑安装业个人所得税征
收管理的暂行办法，强化对建筑工程承包人和企事业单位承包者的征
收管理。
问：个人所得税收入额中工薪所得项目所占比例最大这一现象已
经引起了国际国内人士的广泛关注。怎样看待个人所得税收入额中工
薪所得项目所占比例最大这一现象？工薪所得项目占个人所得税总收
入的４２．８６％是正常的吗？合理的吗？
答：据国家税务总局统计，２０００年全国共征收个人所得税６
６０亿元，其中工薪所得项目征收２８３亿元，占个人所得税总收入
的４２．８６％，是各个应税项目之首。２００１年上半年，个人所
得税收入达４６４亿元，其中，工薪所得项目所占比例依然最大。我
们经过认真分析认为，这一比重是正常的、合理的。理由如下：
我国改革开放给人民群众带来的实惠，在城镇主要体现为人们的
工资收入增长较快，给个人所得税带来了可观税源。据统计，１９７
８年和１９９９年，全国职工年平均工资分别为６１５元／人和８３
４６元／人，１９９９年比１９７８年增加了７７３１元、１２．６
倍；全国职工工资总额分别为５６９亿元／年和９８７６亿元／年，
增加了９３０７亿元、１６．４倍。工资收入的快速增长，使来自这
部分的个人所得税也随着水涨船高。１９９４年，工资薪金所得的纳
税人次为９５６．５万人次纳税额为３２亿元１９９８年纳税
人次上升到５９７０．５万人次纳税额也上升到１６８亿元；１９
９９年进一步上升到２１８亿元。
工资性收入目前仍然是我国城镇居民个人收入的主要来源。据国
家统计局统计资料，１９９９年城镇居民家庭平均每户人口３．１４
人、就业面为５６．４３％、就业人口１．７７人当年全国职工年
平均工资８３４６元／人，城镇居民家庭人均可支配收入５８５４元
／年。据此计算，工资收入占城镇居民家庭可支配收入的比重达８
０．４％。又据统计，近几年我国国内生产总值城镇居民最终消费中
的５０％左右用于职工工资分配。可见，工资性收入是当前我国城镇
居民收入的最主要来源。由于我国经济发展和税制结构的原因，我国
的个人所得税基本不下乡，其收入绝大部分来自城镇，因此城镇居民
收入来源的构成情况直接影响了个人所得税的收入结构。
工薪所得项目收入占个人所得税收入的比重，由于东部地区所占
权数较大而提高。改革开放以来，我国东部沿海地区由于政策和历史
的原因，经济发展速度大大高于中西部地区，第二产业和第三产业得
到迅速发展，从而使这些地区的很大一部分农民脱离土地，进入工薪
阶层，而且这些地区的职工工资收入普遍较高，因此，这些地区的个
人所得税收入中，工薪所得项目所占的比重远远高于中西部地区和全
国平均水平。上海、北京、天津、厦门、深圳５市２０００年个人所
得税收入中来自工薪所得项目的收入比重分别为８１．２５％、８９
８２％、７５５７％、７２４９％、６４３２％共计１３
１９７亿元，占全国工薪所得项目收入２８３０６亿元的４６
６％。在经济不发达地区，工薪所得项目的收入所占比重很低甘
肃、青海、宁夏、贵州分别只有２４５％、１５０％、２５
８％、１２５％。
工薪所得项目的收入很大一部分来自高收入者和外籍人员。据统
计数字分析，工薪所得项目的收入很大一部分来自高收入者。１９９
８年，工薪所得项目适用２５％及以上税率的纳税人（月工薪收入超
过２万元）只占１８３％而缴纳的个人所得税占工薪所得项目收
入的１３３２％。这些高薪阶层主要由两部分高收入人员构成：一
是外籍管理人员。改革开放以来，我国三资企业得到迅猛发展，外籍
人员到我国三资企业任职越来越多，他们的工资水平往往较高，缴纳
的个人所得税也较多。１９９７年至２０００年，对外籍个人征收的
工薪所得个人所得税占全部工薪所得总额的比重分别为４０％、３７
１％、３４７％、２９％，个人所得税工薪所得中的三分之一来
自于外籍个人。２０００年，北京外籍人员的工薪所得年人均纳税达
１５６万元厦门为５３万元北京、天津、青岛、厦门的工薪
所得项目收入中，外籍人员缴纳的部分分别占６１６５％、４８
３７％、４０３１％、２９５２％。二是来自高收入行业人员。
２０００年度，北京仅对金融业和房地产业两个行业人员的工薪所
得，就征收个人所得税４５亿元，其中金融业年人均纳税３２４０
元，房地产业年人均纳税２５５０元。此外海淀实验区所辖的高新
技术企业员工缴纳的工薪所得个人所得税达２０１亿元。
我国目前的高收入人员中工薪收入者占的比重比较大。据２０
００年４月７日的《人民日报》分析，我国目前高收入阶层主要包
括：著名歌星、影星、时装模特、作家和运动员，部分个体和私营企
业主，外企和国家机构中的中高级雇员，金融机构管理人员，房地产
部门的开发商与经理，部分企业承包者和技术入股者，高新技术产业
中的领先者，著名经济学家、律师等。另据调查分析，除上述以外，
还有一些高收入者：上市公司的高级管理人员、经纪人、早期入市的
部分炒股者、独立或合伙执业的会计师以及其他具有特殊技能的人员
等。上述高收入人员中不拿工资的，从职业上看，大约不到一半；从
人数上看，只占很少一部分。不拿工资的这些高收入者即使１００％
地缴足了个人所得税，其缴纳个人所得税的绝对额和相对值都是很有
限的。
工薪所得的个人所得税边际税率最高、逃税率相对较低。从我国
个人所得税税率来看，各个应税项目的最高边际税率从高到低排列依
次为：工薪所得４５％、劳务报酬所得４０％、生产经营所得３
５％、其他各项所得２０％，工薪所得的税率最高。从我国征收实践
来看，工薪所得由于收入相对比较规范和透明，代扣代缴情况较好，
管理也较到位，因此，其偷逃税的比例较低、征收率相对较高。国外
情况也是如此，如日本有征收率“１０、５、３”之说，即工薪所得
的征收率为１００％、自营业所得的征收率为５０％、农林所得的征
收率为３０％。从世界各国的个人所得税收入结构来看，来自工薪所
得的收入比重均较大。各个国家特别是西方发达国家，个人所得税收
入的大部分来自工薪所得，如美国１９９８年个人所得税收入９２８
１亿美元，其中来源于工薪所得项目的收入就达６４６５亿美元，占
全部个人所得税收入的６９６６％。这说明，一方面是由于纳税人
的收入途径主要为就业收入，另一方面是由于工薪收入比较容易控
管，不容易偷逃税收。
综上所述，我们认为，我国个人所得税收入的４０％由工薪阶层
缴纳是基本正常、合理的，但这并不意味着工资外的其他收入都管好
了、征足了，而是远未征足，特别是对高收入者的调节还没有完全到
位；也不意味着工薪收入就１００％地征足了，而是还有很多漏洞，
工资表外的工资性收入许多还没有征到。