法院可以变更显失公正的税务行政处罚



阮智广

基本案情
１９９７年１２月３日，某购销公司缴纳税款时，发现一张增值
税专用发票记账联丢失，当天向县国税局报告。
１２月４日，财务人员在自己的柜子中，找到了一张增值税专用
发票记账联。但是，县国税局仍然决定对该公司处以１万元的罚款，
并停止其使用增值税专用发票半年。
该公司对此处罚决定不服，起诉至县人民法院。
法院判决
法院受案后，经过认真审查，认为县国税局认定事实清楚，但处
罚畸重。于是，法院依法作出变更税务行政处罚决定的判决：对该公
司处以１０００元罚款；撤销县国税局停止其使用增值税专用发票半
年的税务行政处罚决定。
法理分析
首先，人民法院可以对显失公正的行政处罚依法予以变更。《行
政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为
是否合法进行审查。”同时第五十四条第四款规定：“行政处罚显失
公正的，可以变更判决。”
这就是说，虽然人民法院审理行政案件，主要是对行政机关的具
体行政行为是否合法即合法性进行审查，对于行政机关在法律、法规
规定的范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上人民法院不能代
替行政机关作出决定，但对于行政机关作出的行政处罚决定虽合法，
但明显不适当的，即行政处罚决定显失公正，但又不宜判决撤销的行
政处罚，人民法院有权依法予以变更，以判决代替行政机关的原行政
处罚决定。
所谓显失公正就是明显的不公正，是指具有通常法律和道德意识
水准的人，均可发现和认定的不公正，它主要包括三种情形：一是畸
轻畸重，即指行政机关对相对方作出的行政处罚，虽在法定种类和法
定幅度内，但相对于违法行为及其情节来说，明显地过轻或过重；二
是同样情况不同对待，不同情况同样对待；三是反复无常。
显失公正是行政机关行使自由裁量权严重不当造成的，但它在形
式上并不构成违法，其处罚种类、处罚幅度均在法律、法规规定的范
围之内。
其次，税务机关的行政处罚明显属于显失公正的行政处罚。综观
本案，某购销公司１２月３日发现发票丢失，依法当天就向县国税局
报失，而且１２月４日又在财务人员的柜子里找到了发票，其态度可
以说是较诚恳的，虽然丢失属实，但又找到了，并未造成严重的后
果。该公司的这种行为违反了《发票管理办法》及有关规范性文件，
对此《发票管理办法》第三十六条规定：“未按照规定保管发票
的……由税务机关责令限期改正、没收非法所得，可以并处１万元以
下的罚款。”《发票管理办法实施细则》第四十一条规定：使用发票
的单位和个人应当妥善保管发票，不得丢失。发票丢失，应于丢失当
日书面报告主管税务机关，并在报刊和电视等传播媒介上公开声明作
废。《关于被盗、丢失增值税专用发票的处理意见的通知》规定：
“纳税人必须严格按照《增值税专用发票使用规定》保管使用专用发
票，对违反规定发生被盗、丢失专用发票的纳税人，主管税务机关必
须严格按照《税收征管法》和《发票管理办法》的规定，处以１万元
以下的罚款，并可视具体情况，对丢失专用发票的纳税人在一定期限
内（最长不超过半年）停止领购专用发票。”
依据上述法规的规定，国税局可以视情节对其进行行政处罚。但
县国税局在进行行政处罚时，却不考虑相对人违法行为的性质、情
节、是否初犯、认错态度等因素，而对该购销公司给予了最严厉的行
政处罚，即罚款１万元、停止使用专用发票半年。这种行政处罚是典
型的显失公正的行政处罚，即处罚畸重，这与《行政处罚法》的基本
原则之一“处罚与教育相结合”的立法精神不相符。对这种行为应当
以教育为主（情节轻微，未造成严重后果），辅之以必要的经济处
罚，给纳税人提醒是十分必要的。因此，法院的变更判决是正确的。