当前财税改革与调整要解决哪些问题

加入ＷＴＯ，使我国的经济发展既面临着难得的历史性机遇，又存在
着诸多方面的严峻挑战。中国入世后在享受权利的同时，也要承担一
系列的义务，其中首先承担义务的就是政府。因此，对社会经济生活
进行广泛的适应性改革与调整，特别是尽快实现政府职能的转变，成
为我国当前和今后一个时期的重要课题，其中财税方面的适应性改革
与调整，备受关注。
一、按照市场经济的规律和ＷＴＯ准则，尽快转变政府职能
我国各级政府的职能，基本上是在计划经济时代形成的。尽管改
革开放以后有了很大的变化，但迄今为止，与现代市场经济的发展要
求和经济全球化的发展趋势，仍有很大的差距。我们知道，世贸组织
的最大特点，就是为各成员国政府制定国际贸易政策提供一套法律框
架，即ＷＴＯ准则，以便规范或约束各成员国的政府行为，这就是所
谓的“国际行政法典”。而ＷＴＯ各项准则的制定和调整，又是以现
代市场经济为基础的。这就是说，各成员国政府都必须按照市场经济
的规律和要求来管理经济，做到政企分离，政府决策和执行过程透明
化，政府管理规范化与法治化。这无疑将涉及各成员国政府职能、管
理体制及运行机制等方面问题。正是在这样的背景下，进一步转变我
国的政府职能，完善其宏观与微观经济管理模式，就成了加入ＷＴＯ
后的一项紧迫任务。
与ＷＴＯ的相关条款对照，我国处在经济转型期的现有政府及其
财政职能，的确有与ＷＴＯ规则不相适应的地方。比如在经济管理上
政企职责不分，政府对微观经济活动自觉或不自觉的干预等现象，至
今仍然在各级政府部门中不同程度存在；政府管理和政策制定上的不
透明、不公开，以及重审批轻监管，办事程序混乱；市场经济秩序混
乱，假冒伪劣泛滥，不公平竞争现象严重存在，各种市场壁垒随处可
见；政府行政管理方面的法治化水平依然较低，；财政管理职能上的
“越位”和“缺位”同时并存的现象也较为突出，同市场经济的要求
不相适应。
诚然，转变政府和财政职能是一项长期而艰巨的任务，不可能在
很短时期内就解决旧体制遗留的所有问题。当前可按照我们在入世时
所作的承诺，采取轻重缓急的次序，首先解决那些急迫的、重要的问
题。比如先清理整顿现有的法律、法规和政策，取消那些不合时宜的
内容；尽快清理和减少不恰当的行政审批事项，扩大内需，为实现投
资、贸易自由化创造条件；继续大力整顿市场经济秩序，为建立统
一、开放、公平、公正的市场体系和市场秩序而努力等等。
二、按照公平、公正、透明的要求，创造平等竞争的市场和财税
环境
加入ＷＴＯ的明显变化，除了政府及财税职能的相应转变以外，
就是企业生产经营更加市场化和经济更加国际化。而企业的市场化和
经济的国际化，对政府行为的基本要求之一，则是必须为各类企业，
包括外资与内资企业、国有与非国有企业创造一个公平竞争、一视同
仁的市场与投资经营环境。在这方面，改革和调整财税体制、制度和
相关法律、法规，将具有关键性的意义和作用。以税收为例，就我国
当前的情况而言，应该实现增值税从生产型到消费型的转变，适当调
整征税的范围和力度；按照国民待遇原则统一内外资企业所得税，并
将内资企业所得税税负上存在的不平等待遇予以取消；进一步完善个
人所得税制，消除税制本身和征管方面存在的一些不公平、不合理现
象，以刺激民间投资增长，加大对居民收入分配差距的调节力度；进
一步完善出口退税制度和退税机制，逐步实现完全的零税率，渐进取
消退税指标的分配办法，建立与ＷＴＯ规则相衔接的关税保护措施等
等。在财政体制上，对诸如财政补贴、财政贴息、财政转移支付等政
策工具，也需作相应的改革和调整，以促进各类市场主体的公平竞
争，更好地直接面对经济日益全球化浪潮。
三、按照公共财政的框架和原则，改革和规范财政收支活动
党的十五大已明确提出了建立公共财政框架的目标。公共财政的
基本特征表现为：
一是财政运行目标的公共性，即把满足社会公共需要，作为组织
国家财政活动的主要目标或基本出发点。这是现代市场经济条件下财
政运行的基本取向，也是国家财政活动应遵循的基本边界或指导性原
则。因为市场经济是由多元化市场主体、经济实体，或者说是由多元
化投资者、生产经营者和消费者组成的竞争性社会。政府包括国家财
政的一项基本职责，就是面向全社会并为其提供公共产品和公共服
务，以便为全国不同地区、多种经济成分、多元市场主体和经济实
体，提供必要的社会投资及生产经营的公共性基础条件，以及公平竞
争的市场环境和有序的市场经济秩序，促进国民经济的持续稳定与协
调发展。国家还应通过对收入分配的调节或再分配，建立和健全社会
福利和社会保障制度等，为促进全社会的公平分配，为社会公众福利
的增进和生活水平的提高而发挥应有的职责和积极的作用。
二是财政收支活动的公共性。计划经济体制下的财政收入模式或
财政收入来源，是以国有企业的利润上缴为主体的，涉及的社会面比
较有限，广大城乡居民几乎与国家财政收入，特别是与税收无缘。而
社会主义市场经济条件下的财政收入，则主要来源于社会经济生活中
各市场主体、法人实体和城乡居民依法缴纳的各种税收，因此我国的
财政收入来源同过去相比较，显然就具有更大的广泛性和公共性。既
然广大纳税人是新时期国家财政收入的提供者，那么，国家为广大纳
税人服务，为其提供必要的社会公共产品和公共服务，坚持“取之于
民，用之于民”的原则，就理所当然了。与此相关联，国家财政支出
的安排，也就主要集中于国家政权机构的运转、社会公共基础设施建
设、国防和科教文卫发展、生态环境的保护与治理、以及社会福利和
社会保障制度建设等社会公共需要或公共性支出方面。而且，在一定
的经济发展阶段或发展时期，还应把满足这些公共支出需要的适应性
程度或水平，作为组织国家财政收支活动的重要边界，以及衡量财政
收支规模适当与否的一个重要标志。
三是财政行为的规范性和法治性。财政是国家职能的重要体现，
是国家政权活动的物质或财力基础。从本质上说，财政职能是由国家
职能、政府的事权范围所决定的。而在现代市场经济条件下，政府的
各项事权则往往是通过立法程序来规定，通过相关的法律来加以明确
界定的。因此，由国家职能特别是政府事权所决定的财政行为或财政
活动，往往也具有法制性、规范性和公开性的特点。财政法规的制定
不仅要通过一定的民意机构来确认，而且财政法规的实施也要接受相
关机构和社会公众的监督与制约。
由此可见，公共财政框架的建立，既是转变政府和财政职能的客
观需要及其有机组成部分，又符合现代市场经济的基本特点和内在要
求，因此也是与建立在市场经济基础之上的ＷＴＯ规则相适应的一种
必要的财政体制与制度创新。
作者：本报专家指导会成员、中国社科院财贸经济研究所所长、
研究员、博士生导师