规范执法行为推进依法治税

———国家税务总局负责人就《关于加强税收执法监督工作的决定》
等四文件有关问题答记者问
国家税务总局近期制定下发了《关于加强税收执法监督工作的决
定》、《关于全面推行税收执法责任制的意见》、《税收执法过错责
任追究办法（试行）》和《税务人员执法资格与执法能级认证暂行办
法》四个文件。这些文件的制定颁布，是税务系统加强税收法制建
设、规范税收执法行为的重要举措，为税务部门今后推进依法治税工
作奠定了坚实的制度基础。日前，本报记者就这四个文件制定出台的
有关问题采访了国家税务总局负责人。
记者：国家税务总局为什么要制定《关于加强税收执法监督工作
的决定》等四个文件？
负责人：大家知道，依法治税是依法治国基本方略在税收领域中
的具体体现，是适应社会主义市场经济建设和发展的内在要求。为全
面推进依法治税，今年８月召开的全国税务系统依法治税工作会议分
别确立了不同时期的阶段性目标，即“一个灵魂、五个目标、四项机
制”。同时提出，为保证推进依法治税目标的实现，要始终坚持“内
外并举、重在治内、以内促外”的指导方针。所谓“内外并举”，就
是因为依法治税如同依法治国都是一个长期的战略目标，是个庞大的
系统工程，包括立法、执法、司法、护法、队伍素质等多个方面。其
中立法、司法、护法需要外界诸多方面的大力支持和配合，属于外部
条件。而执法、队伍素质则是我们自己可以解决而且也是应该解决的
问题，属于内部因素。所以，推进依法治税需要整体推进；所谓“重
在治内”，就是推进依法治税需要从内部进行重点突破；所谓“以内
促外”，就是因为外因要通过内因起推动作用，最终要实现依法治税
的总体目标。当前，落实这个指导方针的核心问题就是要“重在治
内”，这正是体现了法治就是依法治权，人治就是依法治民（治纳税
人）根本的重要的原则和区别。并且从总结以往依法治税工作的情况
看，执法随意与执法困难的问题并存，而执法随意性仍然是当前税收
法治的主要问题，也是社会各界普遍关注的热点和难点。根据这一情
况，我们提出重在治内就是要规范税收执法。
这四个文件正是针对目前执法机制较为薄弱的环节而制定的，其
目的很明确，就是为了保证和规范执法机制的运行；为强化执法的各
项措施提供依据；要使规范执法的措施符合实际，具有更强的操作
性。
其中，为了完善以执法责任制为核心的对税务人员的考核管理机
制，我们制定了《关于全面推行税收执法责任制的意见》和《税收执
法过错责任追究办法（试行）》；为了加强税务部门内部执法监督机
制，我们制定了《关于加强税收执法监督工作的决定》；为了提高税
务干部的素质和能力，用制度来激励那些执法规范的干部，我们建立
了执法资格制度，制定了《税务人员执法资格与执法能级认证暂行办
法》。
记者：近年来，为了加强对税务执法的监督，税务部门制定了不
少制度和办法，此次国家税务总局制定的《加强税收执法监督工作的
决定》与以往有什么不同？
负责人：大家都知道，监督本是法治的应有要义，失去监督的权
力是产生腐败的土壤。所以强化执法监督是我们要解决的重点问题，
也是今后规范执法的主要措施。近年来，我们制定了不少的制度和办
法，也积累了很多经验，但监督不集中、不系统，监督力度不足的问
题仍然存在。针对这些问题，我们认为应该在税务机关内部建立统一
的日常执法监督机制。在我们制定的四个文件中，《加强税收执法监
督工作的决定》是范围最宽、内容最丰富、最为核心的一个文件。
《加强税收执法监督工作的决定》共有１７条，其重点就是建立
健全税务部门内部执法监督机制。决定中关于内部监督的内容可以按
照事前、事中、事后进行划分，这就按事务发展过程构成了一个前、
中、后比较完整的机制，使执法监督工作随着日常的各项税收工作自
动运行。所谓事前监督，就是对抽象行政行为的监督，确保依据的合
法；所谓事中监督，就是对权力相对比较集中的执法环节的过程监
督；所谓事后监督，就是对执法结果的监督，随时检查，随时发现问
题，随时整改。内部监督的核心内容包括９个制度，其中属于事前监
督的３个，分别是税收规范性文件会签制度，地方性税收法规、规
章、规范性文件的备查备案制度，执法程序和执法文书的归口管理制
度；属于事中监督的３个，分别是重大税务案件审理制度、减免税集
体审定制度、处罚听证制度；属于事后监督的３个，分别是税收执法
检查制度、行政复议制度、会计监督制度。通过这９项制度的落实和
有机衔接，有利于执法监督工作融入到税收的日常工作中，在每一个
执法环节渗透监督的作用，从而保证监督常抓不懈，监督真正取得实
效。
记者：那么，内部的执法监督由哪个部门来执行呢？
负责人：在税务系统内部，按照目前的“三定方案”规定，对法
律、法规执行情况的检查由政策法规部门负责，特别是省级税务机关
以下各级政策法规部门这方面工作任务更重。另外，从目前决定中规
定的９项监督制度来看，除了会计监督以外，其余的监督工作，如执
法检查、规范性文件会签把关等等，都是由法制部门实施的。所以，
为了加强内部执法监督工作，决定中要求在税务系统内部要进一步发
挥法制部门进行日常执法监督的主体作用，进一步明确他们的监督职
责。当然，法制部门实施的执法监督重点是日常的不规范执法行为，
监督过程中发现的违法违纪人员仍应当及时移交给纪检监察部门处
理，同时法制机构行使监督职能也必须要受到纪检监察部门的制约和
监督。
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记者：在各级行政机关建立并推行执法责任制和评议考核制，是
党的十五大和十五计划纲要提出的明确要求。国家税务总局此次制定
了一个意见和一个办法，对全国税务系统推行税收执法责任制工作进
行指导和规范。请问，税收执法责任制的主要内容是什么？国家税务
总局为什么要分别制定一个执法责任制的意见和一个过错追究的办
法？
负责人：关于建立责任制的意见中明确规定，建立税收执法责任
制要分为四个环节：首先，分解岗位职责是基础，要解决“做什么”
的问题，只有科学、细致地将责任分解到位，执法责任制才能顺利进
行；其次，明确工作规程是关键，要解决“怎么做”的问题，只有明
确工作规程，执法人员的执法行为才能有所遵循；再次，开展评议考
核是手段，要解决“做得怎么样”的问题，定期评议考核，是检查衡
量税务执法人员是否按规定程序落实执法责任的主要途径和形式；最
后，严格过错追究是保障，要解决“做得不好怎么办”的问题。
按照上面所讲的，执法责任制的内容中应当包括过错追究。现在
之所以分开制定，主要考虑：一是目前各地情况不同，对税收执法岗
位的设置也有所差异。因此，在全国范围内制定统一的岗位职责和工
作规程有相当难度，评议考核的量化标准也无法“一刀切”。所以，
我们只对岗位职责、工作规程和评议考核三部分制定了指导性意见，
但同时也规定，要由省级税务机关在本辖区内制定统一的规定。另
外，有关金税工程、出口退税的岗位职责和工作规程，国家税务总局
已经有统一规定的，要依照统一规定执行。二是由于过错追究要涉及
对人员的处理，必须在全国规定一个统一的办法。从各地推行责任制
的情况看，有时会出现两种极端的情况，有的地方制度已经公布实施
了两年，但基本上一个干部也没追究过；有的地方追究的范围和力度
则比较大。因此，我们有必要在全国税务系统内建立明确的制度，统
一把握好过错追究的范围、种类和程度，以克服追究畸轻畸重的问
题。
记者：推行执法责任制必须贯彻奖惩结合的原则，文件是如何规
定对税务干部的奖惩的？
负责人：关于如何奖励，在意见的评议考核部分，原则规定了应
当对执法规范的干部给予一定的奖励。关于如何惩罚，就是对于违反
执法责任的人员的处理，可以分为三种情况：其一，一般性行政处理
和一定数额的经济惩戒；其二，违反执法责任情节较为严重的，要给
予行政处分；其三，情节特别严重，应予追究刑事责任。目前，我们
制定的过错追究办法主要是针对第一种情况设定的，即着眼于税务干
部的日常行为，让税务干部少犯错误，目的是为了更好地保护干部。
对于情节比较严重的执法过错人员，仍然按照目前有关法律、法规和
规章的规定进行处理。同时，为了把对一般性过错行为与严重的违法
违纪行为的处理相衔接，对调查过错中发现构成应当给予行政处分或
追究刑事责任的，要及时移交纪检监察部门或其他有关机关处理。
办法中共有４１项应给予一般性经济惩戒和行政处理的行为规
定，其中包括从税务登记、管理、申报、征收、稽查等各个执法环节
中容易发生的主要过错行为。办法按照过错责任的严重程度分别规定
了５种不同的追究方式，即批评教育、责令作出书面检查、通报批
评、责令待岗、取消执法资格。同时规定，对责任人员可以并处取消
评选先进或优秀资格和扣发一定数额的奖金或岗位津贴两种附加形
式。对某一种过错行为采用一种主要追究形式的同时，还可以根据情
节轻重并处附加追究形式。办法还授权省级税务机关可以规定其他应
当追究的执法过错行为。
记者：在《税务人员执法资格和能级管理认证暂行办法》中，对
资格和能级认证的适用对象是怎样规定的？这是目前大家比较关心的
一个问题，您能否给予具体说明。
负责人：目前，办法中规定，税务人员资格和能级认证基本上只
适用于税收执法人员。实际上，非执法人员也应实行与执法人员相同
的政策，也应当实行资格和能级管理。但考虑到这项制度正在建立之
中，还需要一段过程，所以先在执法岗位试行，待条件成熟以后再全
面推广。
具体来说，一是关于税务执法岗位。一般来说，执法岗位是指税
收征管、稽查、法规、税政等与纳税人直接面对面的工作岗位，但是
鉴于各地执法岗位的设置参差不齐，办法没有对执法岗位进行具体界
定，而授权省级税务机关确定。
二是关于执法资格。所有执法人员当然都必须取得这个资格。但
考虑到其他行政管理岗位的人员也有可能交流到执法岗位，所以办法
规定，任何税务人员均可申请参加执法资格考试和认证，取得执法资
格证书。
记者：请问，《税务人员执法资格和能级管理认证暂行办法》将
于何时开始实行？
负责人：按照国家税务总局的安排，税务人员执法资格认证将于
２００２年１月１日起开始实行。能级认证在办法中规定了基本的原
则、办法，但由于涉及问题复杂、环节较多，国家税务总局对推行的
时间不作硬性规定，具体的推行时间由各地自行决定，但鼓励条件成
熟的地方先行一步。