浅谈农业税费免征后存在问题的思考与对策

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　陈祥伟

　　去年，中央颁布的一号文件把"三农"工作提到了相当的高度，举国上下关注农业增效和农民增收，其中大幅度降低农业税率，让广大群众得到了很大的实惠；今年中央再一次就"三农"颁发了一号文件，前不久的全国人大第　 次会议，农业农村和农民再次成为广大代表们谈论最多的话题，"三农"工作持续升温，农业增效、农民增收的步伐为这进一步加快，其中从2005年起免征农业税费这一政策将合老百姓得到更多的实惠。这对增强农业发展的后劲，鼓舞群众发展的干劲，保持发展势头强劲起到"助推器"作用。然而，事物都是一分为二。兼具两重性的，农业税费免征后，我们在提高其意义和作用认识的同时，也应看到其潜在的、不可忽视的一些问题。笔者一直从事农业税费征收工作，现对农业税费免征后的问题和对策浅谈自己的看法，实谓"一孔之见"，以期共同商榷。
　　一、农业税费免征后存在的问题
　　用农业税费取之于民，用之于民的本质的内在要求加以透视，不难看出，过去农业税费及农业发展的主要源泉，有基于此，农业税费体贴于田地，并行于农业发展是其与生俱来的属性，所以农业税费免征后存在的问题突出表现在田地与发展上。
　　一是要田之风盛行冲击发展。
　　农业税费免征后加上粮食直补，水稻良种补贴等一系列政策性补助的落实，种田的效益急速攀升，田地由过去的"弃儿"一举成为"香饽饽"。在摸得着，看得见的利益驱动下，一些过去视田地为负担，为避税费而抛田荒地者必定会竭尽胡搅蛮缠之能事，想方设法要把原属自己的田地重归自己的名下。（注：过去凡人户分离的田地或长期抛荒的田地被视为无主地重新安排种植或它用）此举轻则邻里纠纷、信访不断，社会稳定受损，重则冲击集体农业开发实体，前功尽弃，损失严重。比如有的村将群众抛荒多年的岗坡田地相对集中后，引进能人，盘活资源，兴办小型农场，效益十分理想，但免征农业税后，村民们为了一点既得利益而将农场四分五裂加以瓜分，承包者投资化为乌有，转而与村打官司，追讨损失。
　　二是用地难度加大，影响发展。
　　本来群众爱护土地是无可厚非的事，但农业税费免征后，一些群众以惜地之名，行不当得算得利之实，致使地方上农业发展和城镇化建设的正当用地成为"蜀道之难"。少数群众在得到政策规定的用地补贴后，按照"鸡生蛋，蛋孵鸡"的歪理继续阻绕用地，虽听说一宕韭菜索要五十元补偿的闹剧。
　　三是开发阻力增多，制约发展。
　　农业结构调整是农业增效和农民增收的重要途径，然而，高效化、规模化、生态化的农业开发需要连片大面积集中规划，集约化实施，然而税费免征后，群众在其土地使用面积上的自由化、随意性较之以往更甚，要让他们服从开发规划，除非给予其较多的眼前利益，否则免谈。由此出现重重困难，以我们句容市后白镇为例，近年来，镇里积极依靠政策，争取到国家级农业科技推广项目和省级20000亩农业综合开发示范项目，然而在工程启动过程中，为数极少的群众错误地认为项目规划用地是政府的软肋，不达无理承诺不予配合，致使工作压力明显增大。
　　四是资金掣肘严重，无钱发展。
　　不可否认国家对农业给予了较多较好的政策扶持，但政策性扶持的资金大都用于农村社会福利事业或流入了老百姓的口袋，而绝大部分农民群众真正用于农业发展的投入微乎其微，即使争取到一些农业开发资金也只是用于点上的开发。因此要加快农业结构调整步伐，必须仰仗基层政府的重点投入基层村集体的广泛投入。然而现实情况是，由于现行的财政体制加上基层政府办事过多，自有财力相对不足，欠发达地区吃饭尚难以自饱，何谈投入；村一级则困难更甚，历年来农业税费的巨额拖欠使相当一部分村债台高筑，农业税费免征后，村级自有实体者逐年补亏尚待时日，无收入者则更无暇他顾。
　　五是功能更趋弱化，无序发展。
　　农业税费免征后，集体与群众的关联减弱，村组合并后区域的扩大和集体因财力，办实事水平的降低，导致村级影响力下滑，进而产生群众的信任危机。群众的自行其是与集体的引导失控，其结果必须形成农业发展和结构调整随意性，随便来，随从化的发展格局。
　　二、解决问题的办法与对策
　　针对上述问题，窃以为应该创新思维，对症下药，分别使策。
　　第一以稳定刹要田之风。
　　要田之风盛行，皆因趋利心理作祟，窃以为解决问题可以尝试以"三定"示稳定的做法。一是普查定性，以一定的范围为单位对区域内的承包和开发面积进行一次全面普查，理清农户的固有面积和"泊"来面积，特别弄清"泊"来面积的取向和成因、手续等，为释疑解难夯实基础。二是奖罚定位。依据普查情况，一事一议解决要田问题，凡协议抛收田者以协议为准，无协议者可本着保护耕种者利益的原则，对抛荒要田者实行追补农业税费，奖励拾种荒田者。三是让利定额，农业税费免征前相当长的一段时间里，集体从事农业实体开发中都多少不等地占用了原本属于农户的面积，农业税费免征后，对这部分土地可实行收入让利补民政策，使群众成为土地出让方，集体实体成为土地承租方，以此理顺关系。
　　第二靠用法解用地之难。
　　用地难并非免征农业税费后的产物，而是由来已久的事，只是伴随农业税费免征后，田地种植比较效益提升，其难度加大而已，解决这一问题必须在过去经验的基础上进一步提高依法办事水平，具体措施能否以"三不"废"一不"。即：不损害群众丝毫利益，不拒绝群众的正当要求，不让群众有后顾之忧，由此群众不会不让地用于建设与发展。
　　第三用优惠消开发之阻。
　　农业综合开发是实现农业可持续发展的长效之举，无庸置疑，群众守着田地也不愿粗种薄，但由于其固有的思维定势，他们往往把眼前实际看得比长远利益重要得多，如俗语所云：搞现的不搞欠的。按照群众易于乐成而难以虑始的心理，要化消阻力，可探索以"三导"促拓展的途径，一是宣传引导，常言道心知才能神往，无知才会蛮干，要想让群众跟着走，得先让群众知道为什么要跟着走；二是设点指导，群众是最讲实际的，对他们来说，眼前"美味"远胜于"天花乱坠"，有利可图不亚于宏伟蓝图。怕担风险主使他们谨慎投入，只有看准了的事才不令而行；三是优惠倡导，以资金扶持的方式帮助他们启动，承担或转嫁他们惧怕的风险，迎合其趋利避害的心理，以此调动他们的热情和积极性，可以收到事半功倍的效果。
　　第四以改革解资金之结。
　　应该说免征农业征费后，对基层而言发展资金困难可谓首要的难题，多年的税费征收中的拖欠，许多村可说是几近靠"典当"维持运转，以借贷完成上交。要解决资金难题，愚以为要落实"三改"措施聚财力。一是改清理之法，填补亏欠宕坑，应出台行之有效的政策，上下联动把拖欠的农业税费清缴上来，这一困扰村级多年的难题不解决，村级特别是欠发达的村是难有发展的可能及空间的（也可加大转移支付力度，使村债务得到逐年化解）。二是改管理之法，关注实体收入，不可否认村级有一定的实体收入，随着农业税费取消，这些收入成了村级经济主要来源，由于这部分收入受合同签订，财务结转等不够规范的影响，隐性流失较多，可效预算外资金管理之法，由相关部门为之设专户，将收入收归专户统筹，便于把钱用在刀刃上。三是改投之法，借他力以发展。在依靠国家和基层政府财力投入发展的基础上，可以引技引项启用外资，民事民办启动民资，此举可以起到变不利为有利，没有条件创造条件发展的作用，比如句容市后白镇芦江村属于经济薄弱村，为充分利用村里的水滩塘坝从事开发，村里在设有钱的情况下主动联系外外地老板带资自行开发，对其投资则在开发项目上交利润中抵扣，无力也办成了大事，实现了良性发展。同样，在为民办实事上，句容市后白镇东湾村合作社一条事关全社生产生活的大道因村里无力修建，逐年损毁以至徒步难行，事到急中智慧生，该合作社以村民代表牵头联系各家各户，自筹资金，自行安排，自我管理，在村里没有介入的情况下顺利完成了道路的整修和路面铺设。事情虽小但具有良好的借鉴作用。
　　第五以统联促功能提高。
　　增强基层组织的功能必须提高与群众的密切程度，免征农业税费后，基层特别是村一级财力和事权与以往不可同日而语，因此密切与群众的联系很大程度上依赖于服务，因此必须实现由统治到自治的转变，应充分发挥村民代表大会等自治组织、专业协会等自我管理组织的作用，将宣传、引导、服务贯穿于农民增收的全过程，把重树威信寄于群众大幅度增加收入上。在发挥相关组织作用过程中，作为村一级组织应起到"粘合剂"、"兴奋剂"的作用，以此再拾群众中的信任。
　　
　　作者单位：江苏句容后白财政所
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