会计账证监管 无奈的选择

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　游军

　　为提高会计信息质量，维护社会主义市场经济秩序，做好会计基础工作，促进会计用品市场健康、有序发展，从根本上解决会计账簿生产、销售和使用中的无政府状态，省财政厅、监察厅、审计厅、国税局和省地税局五部门于2000年4月联合发文，制定并颁布了《江苏省建账监管暂行办法》，并要求本省行政区域内各有关单位从2001年1月1日起施行。此前，山西省早在99年5月份就颁布了《山西省会计账簿监管办法》，北京、黑龙江、辽宁、山东、河北、湖北、广东、海南等省市也都制定或颁布了有关会计建账监管办法。建账监管工作开展以来，取得了一定的成效，从很大程度上抑制了账务混乱和做假账现象的发生，对提高会计信息质量起到了积极作用。但是，由于会计建账监管制度自身存在着一些无法解决的问题，以致会计建账监管工作缺乏生命力，目前已经陷入困境，进退两难，成为财政财务监督工作中一种无奈的选择。
　　所谓会计建账监管是指财政部门根据统一和规范管理的要求，对各单位使用的会计账簿、记账凭证实行定点印制、定点销售，并对各单位建账情况进行定期检查、登记和确认的管理制度。其目的是要求各单位只能建一套经得起各有关职能部门检验的账，预防和制止一些单位不设账和乱设账的违法行为，切实杜绝"多套账"、"账外账"等行为，从而加强会计基础工作，整顿会计工作秩序。会计建账监管办法的制定依据是《会计法》以及其他有关法律法规的规定。实行会计建账监管，出发点无疑是好的，但从近几年的实践来看效果并不明显，会计建账监管主要存在以下几方面的问题：
　　一、与《行政许可法》等有关法律精神不符。会计账簿、凭证、报表就其本质而言，仅仅是一种商品，它的生产、批发、零售各环节的运作以及销售价格应该由市场来决定，而不应该作为财政部门行政管理的内容，更不应该人为地通过对建账单位实行注册、年检，对生产和经销单位设定印刷许可证、销售许可证等行政许可事项，对市场进行不必要的干预。在政府管理与市场竞争的关系上，政府应切实减少对经济社会活动的直接干预，不应再用行政审批的手段，而应该按照市场优先的原则，通过企业的自律，并充分发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府部门应该把主要精力集中到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等工作中来。
　　二、"重发放、轻管理"的思想没有转变。在建账监管实施过程中，一些地方的会计管理部门对建账监管工作的认识不到位，存在"重发放、轻管理"现象。把建账监管工作简单的等同于发放会计账簿，往往把它当成一项任务来完成，而没有认识到它是财政部门的一项管理权限，更没有有效开展和运用这一管理权限去规范本地区会计行为。 大部分地区仅仅是发个文件，搞一两个定点销售单位，缺乏行之有效的管理措施，使本来很重要的工作失去了实际存在的意义。
　　三、监管账证的生产和销售管理仍不规范。实行会计账证监管，虽然对会计账证的格式、标准、规格、价格实行了统一，生产技术、质量有了很大提高，劣质账册大大减少，会计账簿经销市场得到了一定程度的规范，但由于监管账证的流通环节过多，加之利益驱动的作用，监管账证的生产和销售管理仍不规范。首先，建账单位普遍反映监管账证的销售价格偏高，单位财务工作成本加大。据测算，监管账证从印刷厂生产出来到总经销商经过分销商再到各零售商，有近50%的毛利，比原来的账簿市场价格偏高30%左右。巨大的商业利润促使各地区会计用品商店想方设法争当定点零售商，而价格却高居不下，最终消费者的经济利益得不到保证。其次，定点销售单位网点过少，建账单位购买极不方便，定点销售单位的确定方式也不尽规范，有的地区财政部门连招标都不进行，直接指定给会计函授站、培训中心等下属单位经销，甚至有的财政部门自己直接销售，作为提高职工福利的一个来源。此外，多头进货、多头销售，以及不法厂商的假冒伪劣监管账证仍然充斥市场，以致部分定点单位的利益得到了保证，市场却仍然无法规范。
　　四、建账单位积极性不高。财政部门对建账单位实行了一系列严格的监管办法，对建账单位实行注册登记制度，要求建账单位在购买时必须出具《建账注册登记证》，建账单位申领《建账注册登记证》时，要出具单位申请书、营业执照、税务登记证、法人身份证和会计经办人会计证等；对建账单位年终实行年终确认制度，各监管单位的账证必须在年度终了后30日内到财政部门查验和确认。这些制度的设立，加大了建账单位财务人员的工作量，增加了建账单位的运行成本。
　　五、与工商、税务、审计、银行等政府各部门之间的协调不到位。建账监管作为一项政府行为， 以加强会计管理和财务监督、维护市场经济秩序为目标，必然要求与相关的行业管理部门相联系，协调工作。充分发挥工商、税务、审计、银行等部门对单位会计账簿的侧面监督管理作用，齐抓共管， 才能形成合力，将建账监管工作抓深，抓到位。目前，大部分地方的财政部门的建账监管工作还仅仅处于财政一家管理的孤立状态，或者虽然有联合行文，但没有认真的组织实施措施，至使建账监管实际上流于形式。比如对私营企业的监管，接触最多的是税务部门，但税务部门基本上对单位的建账情况不予过问，建账监管实施的范围大部分限于行政事业单位。
　　由此可见，风行一时的会计账证监管难以达到财政部门制定时的初衷，处于一种"舍之可惜，留之无味"的状态。随着《行政许可法》的出台，各地为了贯彻落实国务院取消有关行政审批项目和改变行政审批项目管理方式的决定，对政府规章和规范性文件以及相关行政审批项目进行了全面清理。我省按照国务院提出的"合法、合理、效能、责任、监督"原则，早在2002年10月17日就公布了《江苏省省级设定行政审批事项第一批清理方案》，取消了《会计建账监管暂行办法》，取消了对会计账簿、会计凭证、会计报表的监管；海南、广东、山西等省也纷纷对原有的建账监督管理办法进行了修订和删除，从实质上取消了会计建账监管制度。无锡市于2003年9月11日颁布了《关于废止和修改部分市政府规章规范性文件以及对部分行政审批事项予以取消和改变管理方式的决定》，明文废止了对会计账簿、会计凭证、会计报表的监管； 此外，南京市、苏州市、南通市也正在着手清理涉企审批事项，准备取消会计建账监管制度，其中常熟市财政局于今年三月份发布了《关于取消常熟市会计建账监管等有关工作的通知》，对涉及行政许可和非行政许可审批项目进行了全面清理，对建帐单位会计建帐监管注册登记证的核发、会计账证定点销售单位的审批、会计电算化脱账验收等制度自2005年3月18日起一律停止执行，规定撤销了会计账簿定点销售的审批后，会计帐簿的购买使用由会计机构自主选择。综上所述，会计建账监管制度的制订本身是一种无奈的选择，取消或废止也是一种无奈的选择，如何对会计账证进行行之有效的管理，从源头上规范会计行为，提高会计信息质量，必须进行重新认真的思考，从而探索出一条既适用于建账单位又符合行政许可法制精神的道路。
　　
　　作者单位：江苏省建湖县广播电视局　
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